专家称受案范围狭窄令行政诉讼法“不合时宜”

　　行政诉讼法修改应注意的重点问题

　　——专访北京大学教授姜明安姜明安

　　行政诉讼法施行20余年后,其与当下社会发展与司法实践不相适应的问题日渐增多,亟待修改完善。现行行政诉讼法的起草者之一、《行政诉讼法修改建议稿草案(北大版)》(下称建议稿)的起草负责人——北大宪法与行政法研究中心主任姜明安教授日前接受本报记者专访,结合建议稿草案恳谈行政诉讼法修改过程中应注意的重点问题。

　　一、受案范围狭窄令行政诉讼法“不合时宜”

　　“目前,行政诉讼法规定的受案范围,仅局限于行政相对人受到人身权、财产权方面的侵害。”姜明安教授谈到,“受案范围狭窄,使得行政相对人的合法权利受到侵害后得不到救济,诸多方面的权利保护处于真空状态。”

　　“某市食药监管部门要求本市贩卖的食盐包装袋上重量单位‘Kg’字样不得大于‘公斤’字样,违者罚款。‘红头文件’下发后,导致某食盐生产厂已经包装的成品盐销路受阻,没有商家购买。厂家如果改换包装袋,要面临时间、人力、物力等损失。最无奈的困境在于,食盐没有出售,并未受到行政处罚,因而无法就具体行政行为提起诉讼,食盐生产厂的权利无从得到救济。”姜明安举例分析,说明目前行政诉讼法在司法实践中的“不合时宜”。类似的案例还有很多,症结全部集中在行政诉讼法受案范围狭窄,导致无法实现权利救济这一行政诉讼法立法时所追求的最根本性质、目的和功能。

　　“管辖权问题是另一个阻碍行政诉讼法发挥效力的制度瓶颈。”很多老百姓面临行政争议之时,没有选择行政诉讼,而是选择信访方式来维权。姜明安认为,造成此种情况的主要原因在于行政诉讼一审的管辖权由基层法院行使,而基层法院恰是实践中受到行政机关干预最大、司法独立程度最小的,难以取得社会公信力。有的学者建议 “交叉管辖”,由相邻市、县的基层法院进行行政诉讼一审,可以有效解决外部干扰。

　　姜明安认为,交叉管辖不能真正减少“外部干扰”,同时基层法院的行政诉讼受案率低,由基层法院进行一审管辖,也是对诉讼资源的浪费。

　　二、建议稿特别针对行政诉讼实践问题

　　针对行政诉讼法的多重实践问题与瓶颈,如受案范围、管辖、诉讼类型、审理程序等,法学界多有共识。而对于怎样修改完善,则多有歧见。此次建议稿从实践出发,提出很多修改建议,颇具针对性与可行性:

　　1.删除现行行政诉讼法第三条第一款的“尾巴”

　　姜明安认为,建议稿中最大的亮点,就是建议删除行政诉讼法第三条第一款的“尾巴”,即将“人民法院依法对行政案件独立行使审判权, 不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”的表述修改成“人民法院依法对行政案件独立行使审判权”。理由在于:其一,“独立行使审判权”意味着不受任何机关、政党、组织、团体和个人的干涉。除行政机关之外,任何机关都不能干涉。本条“尾巴”的规定,有画蛇添足之嫌。其二,这个“尾巴”会传达错误暗示,似乎除了行政机关、社会团体和个人之外的其他组织可以干涉行政案件的独立审判。其三,依法治国是我国的基本方略,我国推进司法改革和政治体制改革的最重要和最艰巨的任务之一是实现法院依法独立行使审判权,实现党领导下的司法独立。

　　姜明安强调说,“删除‘尾巴’,不仅是修改行政诉讼法的重要任务,也应该是修改民事诉讼法和刑事诉讼法的重要任务,更应该是今后修宪的重要任务。”

　　2.“民告官”上提一级管辖

　　姜明安建议所有一审行政案件应全部由中级法院管辖,基层法院不设行政审判庭,不审理行政案件。主要理由有三:其一,区县级法院审理涉及所在区县级政府及其部门的案件确实难于摆脱干预,难于公正;其二,基层法院行政案件太少,难以积累行政审判经验;其三,因为基层法院行政案件太少,一些行政法官“无活干” 而被借调去搞非诉执行,这使人们更失去了对“民告官”诉讼的信任和信心。

　　上提一级管辖是否会造成基层老百姓的起诉难?对此,姜明安解释说,行政诉讼提高管辖级别不会给诉讼当事人带来不方便,可以通过在中级法院集中管辖一审行政案件,并设置多个巡回审判庭的方式解决。巡回审判庭受案审案并非一定在大中城市,而是主要在区县基层法院,甚至在原告所在的乡、镇、村。

　　3.建立“官告民”的审查程序

　　所谓“官告民”,是指行政机关作出行政行为之后,相对人既不履行相应义务,也不对该行政行为提起行政诉讼,超过诉讼时效之后,行政机关向法院申请强制执行。此时法院应进行必要审查,审查可以不公开进行,但是不能仅限于形式审查,而应介于形式审查与实质审查之间,对该行政行为的正当性做出必要审查,以保障公民的权利不受非法侵害。

　　值得一提的是,除了“民告官”、“官告民”程序外,姜明安对一些学者主张的“官告官”程序纳入行政诉讼法予以否定。他认为,不同行政机关之间的争议,应由双方共同的上级机关进行协调解决,不宜纳入行政诉讼程序。

　　4.引入调解程序与简易程序

　　现行行政诉讼法禁止行政诉讼调解,目的在于防止行政机关随意处置“国家、社会利益”。众多学者都认为,禁止调解不符合行政诉讼解决争议的性质、目的和功能,也不符合社会管理创新的要求和世界潮流。鉴于行政法律关系不同于民事法律关系,双方当事人法律地位不完全对等,调解过程应设置一定规则特别保护相对人。建议稿规定,“人民法院在行政案件审理过程中,可以根据自愿、合法的原则,对行政机关依法有权裁量处分的事项进行调解。调解达成协议,应当双方自愿, 不得强迫。”

　　同时,姜明安提出,对于基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确的第一审行政案件,可以适用简易程序。建议稿中提出适用简易程序,可以由法官独任制审理,并在立案之日起四十五日内结案。简易程序,有利于提高行政诉讼效率,节约诉讼资源。

　　三、强调检察机关在行政诉讼中的作用

　　建议稿新增公益诉讼条款,行政公益诉讼的提起可以区分两种情形:一是在有利害关系人的情况下,应该鼓励和支持利害关系人先提起诉讼,在诉讼中既可以提出行政行为侵害其合法权益的主张,也可以提出行政行为侵害国家利益或社会公共利益的主张。由此,可以体现主观诉讼为主、客观诉讼为辅的原则。若利害关系人逾期不起诉的,则人民检察院可以提起行政公益诉讼;二是在无利害关系人的情况下,人民检察院可以直接提起行政公益诉讼。

　　姜明安认为,无论是否有利害关系人,在人民检察院不提起行政公益诉讼的情况下,可以考虑由特定的社会组织提起行政公益诉讼,而不宜一般性地扩大到所有社会组织和个人。

　　建议稿增加检察监督的方式的规定,注重以检察建议的方式进行行政诉讼监督。姜明安进一步表示,“以检察建议的方式,不仅可以对生效判决、裁定进行监督,还可以对现实中法院既不立案也不作不予立案裁定的违法情形进行监督。”