内容提要：2003年11月，国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会《关于规范国有企业改制工作的意见》，规范意见首次提出国有企业改制方案可委托中介机构包括律师事务所制订，2004年2月1日施行的《企业国有产权转让管理暂行办法》首次要求转让企业国有产权律师事务所必须出具法律意见书，2003年9月9日国务院国有资产监督委员会颁布实施的《国有企业清产核资办法》首次提出律师事务所在清产核资中可以出具经济鉴证意见.2003年2月1日施行的最高人民法院关于审理与企业改制相关民事纠纷案件若干问题的规定》对各类企业改制相关民事纠纷案件处理做了明确规定,也为律师参与改制纠纷案件提供了广阔的市场.此外改制过程中劳动关系的处理,股权结构的设置,管理层收购,公司治理等都为律师服务带来了广阔的市场。从实务角度本人将国企改革定义为应用法律，财务，资本运作方式完成产权制度，人事制度的重新安排.作为一名法律职业人，本人试图从投资者，国企职工，经营者，债权人不同角度探讨新政策层面下国企改革的程序形式选择及方案设计。 

一：国企改制的基本程序 

了解改制工作的基本程序，才能使千头万绪的改制工作了然于胸。根据笔者的改制实践将国企改制的基本程序总结为以下十二个程序： 

一、成立改制组织： 
成立以企业出资人代表为首的改制工作组（或筹备组），大的企业还要专门设立改制办公室，专司其职，全面负责企业改制工作。一般来讲成立改制组织应注意： 
①改制须征得国资部门或上级公司同意，因此筹备组织应有上级单位人员；②尽早聘请律师，会计，评估，券商四家中介进场指导工作；③为便于开展工作，改制筹备组委员应有企业财务、人力资源、工会等部门人员参加。 

二、清产核资 
国有企业改制，必须对企业各类资产、负债进行全面认真的清查。要按照"谁投资、谁所有、谁受益"的原则，核实和界定国有资本金及其权益，企业改制中涉及资产损失认定与处理的，必须按有关规定履行批准程序。 

三、财务审计 
国有企业改制，必须由直接持有该国有产权的单位决定聘请具备资格的会计师事务所进行财务审计。凡改制为非国有的企业，必须按照国家有关规定对企业法定代表人进行离任审计。 

四、资产评估。 
国有企业改制，必须依照《国有资产评估管理办法》（国务院令第９１号）聘请具备资格的资产评估事务所进行资产和土地使用权评估。向非国有投资者转让国有产权的，由直接持有该国有产权的单位决定聘请资产评估事务所。企业的专利权、非专利技术、商标权、商誉等无形资产必须纳入评估范围。评估结果由依照有关规定批准国有企业改制和转让国有产权的单位核准。 

五、形成以改制方案为核心的改制文件 
除了核心文件改制方案外，在改制舆论准备与基础调查阶段需制作关于改制通告，员工参加改制意向调查书。在股权认购阶段要制作入股说明书，股权认购申请书，股东出资证明书，股权信托协议，员工安置解散和资产重组阶段要出具一系列债权债务关系变更协议书，国有产权转让还要进行信息披露，出具法律意见书，改制最后登记阶段还需形成公司章程、出资人协议、股东会决议、董事会决议，有的公司还需协助制定股东会、董事会、监事会议事规则等。 

六、职工代表大会审议通过 
国有企业改制方案和国有控股企业改制为非国有的企业的方案，必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见。其中，职工安置方案需经企业职工代表大会或职工大会审议通过后方可实施改制。 

七、申请办理报批程序 
国有企业改制方案需按照《企业国有资产监督管理暂行条例》和国务院国有资产监督管理委员会的有关规定履行决定或批准程序，未经决定或批准不得实施。国有企业改制涉及财政、劳动保障等事项的，需预先报经同级人民政府有关部门审核，批准后报国有资产监督管理机构协调审批；涉及政府社会公共管理审批事项的，依照国家有关法律法规，报经政府有关部门审批；国有资产监督管理机构所出资企业改制为国有股不控股或不参股的企业，改制方案需报同级人民政府批准；转让上市公司国有股权审批暂按现行规定办理， 

八、取得债权人支持，分立改制、部分改制、合并改制尤为重要。 

九、股东认缴股款出资员工身份置换补偿金可自愿入股 

十、公司召开创业大会或首次股东会议，通过《公司章程》等其他文件股款认缴或出资30日内有限责任公司就应该召开首次股东会议，股份有限公司称之为创立大会，会上股东表决通过《公司章程》，选出董事会和监事会，董事会聘任总经理班子。 

十一、变更公司登记与税务登记 
设立有限责任公司自缴足出资30日，设立股份公司，自召开创立大会30日内，根据《公司登记管理条例》，具体由全体股东指定或共同委托代理人向公司登记机关申请设立登记，在法定期限内变更税务登记。 

十二、进行相关权属变更 
1、结合企业公司制改制不同情况，根据《企业国有资产产权登记管理办法》第七、八、九条规定到国资部门办理占有变动注销国有资产产权登记手续，产生对抗第三人效力。 
2、因改制引起土地权属、工业产权权属变化，改制企业应及时到土地管理部门、房产登记部门、工业产权部门（专利商标部门）办理权属变更登记，尽快结束权属不确定状态，以避免日后不必要纠纷。 

二、国企改制形式选择 

针对国有四类企业；改制可供选择的四种法律形式；以企业改制范围划分的整体改制、部分改制、合并改制、分立改制四种模式；以国有资本存在形态划分的国有控股、国有参股、国有退出三种改制模式，笔者对其适用及优缺点进行了比较，以供拟改制企业选择： 

1、四类企业： 


大型企业集团公司充分利用"三类"资产进行主辅分离改制 
有限责任公司，国有独资公司通过二次改制，规范的股份公司 
尚未改制国有企业直接改制为股份公司 
劣势企业退出或有效资产重组，政策性破产，依法破产 


2、四种法律形式：有限责任公司、国有独资公司、股份有限公司、上市公司 



　设立条件优缺点比较 
有限责任公司 
1、股东符合法定人数（2-50人） 
2、股东出资达到最低资本限额（50万、30万、10万） 
3、股东共同制定章程 
4、有公司名称、组织机构 
5、有固定生产经营场所和必要生产经营条件 

优点：设立简便、内部管理容易，股 
东责任心强。 

缺点：规模范围受限制转让股份受限 
制 
国有独资公司 
与有限责任公司设立条件基本一致，区别在于： 
1、投资主体为唯一； 
2、不设股东会； 
3、董事会成员3-9人 

　 
股份公司 
1、发起人符合法定人数（5人以上） 
2、发起人认缴和社会公开目击股本达到法定最低限额1000万元 
3、股份发行筹办符合法律规定，如募集方式设立发起人认购股份不少于公司总股份35% 
4、发起人制定公司章程，并经创立大会通过 
5、有公司名称，建立符合股份有限公司要求的组织机构 
6、有固定的生产经营场所和必要的生产经营条件 

优点：有利于筹集大规模资本，分散 
投资者风险 
缺点： 
1、设立程序严格； 
2、难以保守商业秘密； 
3、容易为大股东操纵 
上市公司 
除具备股份公司设立条件外还须具备： 
1、股票经国务院证券部门批准已经向社会公开发行 
2、公司股本总额不少于人民币5000万元，发起人认购股份占总股本35%以上，不低于3000万元 
3、开业时间3年以上，最近三年连续盈利，国有企业依法改建，业绩可连续计算 
4、本次申请发行新股后，持股票面值1000元以上股东不少1000人，向社会公开发行股份达公司总数25%以上，公司股本总额超过4亿元，15%以上 
5、公司最近三年无重大违法行为，财务会计报告无虚假记载 

6、国务院规定的其他条件《公司法》137条 
a.前一次发行股份已募足并间隔一年以上； 
b.公司在最近三年内连续盈利并可向股东支付红利； 
c.公司最近三年内财务会计无虚假记载； 
d.公司预期利润率可还同期银行存款利率。 

股票发行与交易管理第八九条规定 
a.生产经营符合国家产业政策； 
b.发行的普通股限于一种同股同权。 
c.发行前一年末净资产在总资产中比例不低于30%，无形资产在净资产中的比重不高于20%，但证监会另有规定的除外。 

中国证监会发行审核要求 
a.主营业务收入主营业务利润70% 
b.公司的独立性，人员、财务、资产 
c.关联交易，同业竞争（1-17号备忘录） 

同上 
优点：股权变动容易，产生广告效应 
缺点：信息披露要求高，管理成本高 


3、四种改制模式：以企业改制范围划分改制分为整体改制、部分改制、合并改制、分立改制四种模式。



类型适用企业主要特点操作要点及案例 
整体改制 
资产规模相对较小的中小国有企业 


公司整体进行改制，全面承接原有企业资产、债务及人员 
将公司A整体评估后的净再产在对所有员工进行解除劳动合同经济补偿金和各项必要提留费用后全部作价转让给经营者员工。 


部分改制 
资产规模相对较大的大中型国有企业 

公司以部分优质资产作价连同外部投资者成立新公司，新公司承接部分资产、负债及人员 
公司改制不彻底，不良资产债务留于母公司需二次改制，债务承担连带责任。例：国内许多上市公司当前改制均选择这种模式。 


分立改制涉及多个领域下属分（子）公司众多的大中型国有企业 
公司一分多个，分别进行改制。各改制公司分别承接相应资产、债务及人员 
将A公司一分为二，形成两个独立的法人实体（两个主体没有投资与被投资关系，也没有共同控制者），以主营业务为主成立A实业公司，原有公司可以存续也可注销。如上海石化、电信、民航、电力 


合并改制资产规模相对较小且相互间有一定互补性的中小国有企业公司与其他公司合并后改制，改制公司承接原有各企业的全部资产、债务及人员 
以A公司为主，整体通过多种手段兼并同城同行业中其他国有企业，对兼并的公司实施整体改制。 




4以国有资本存在形态划分改制模式，分为三种：国有控股、国有参股、国有退出 



类型适用企业主要特点操作要点 
国有控股（绝对控股和相 
对控股）公用事业行业及关系国计民生政府必须对其控制的领域或行业的国有企业国有控股，国有资产管理部门对改制公司的经营管理具有控制权 
1、员工一般不进行身份置换 
2、一般需引进外部投资者 
3、员工管理层也可持相应股份。 


国有参股绝大多数行业中的国有企或国有净资产量比较大，经营者员工不能一次收购的企业国有参股，国有资产管理部门采取搭便车方式，实现股权的保值增值 
1、员工获得经济补偿金 
2、大部分国有净资产出售给经营者或外部投资者 
3、剩余国有净资产作价折为改制公司股份 
问题：转让程序要求严格，一般企业改制却留有部分国有股 


国有退出完全竞争性领域或政府认为可以完全退出行业中的国有企业如真空设备厂等省属下放企业或国有净资产量小的企业国有资本完全退出，改制为非国有性质 
1、员工获得经济补偿 
2、国有净资产全部作价转给公司经营者和员工或外部投资者 
问题：转让程序要求严格，要进产权交易所公开拍卖、招投标协议转让 




三、企业改制方案的内容 

企业改制方案的内容主要包括： 
1企业基本情况及投资各方基本情况； 
2清产核资、财务审计、资产评估情况； 
3企业改制必要性总体思路； 
4企业改制具体措施； 
5员工安置方案（改制成本测算，员工身份置换补偿金支付） 
6国有资产处置方式； 
7土地资产处置方案； 
8债务处置方案； 
9新公司股权结构设置，股金筹集方式出资情况，法人治理结构； 
10改制重点难点及法律风险提示；需要政府协调解决有关问题；其他需要报告和申请的内容。