2月14日，国务院印发了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》(以下简称《意见》)。《意见》指出，留守儿童保护还存在一些薄弱环节，突出表现在家庭监护缺乏监督指导、关爱服务体系不完善、救助保护机制不健全等。

家庭对留守儿童的监管责任无疑是首要的，但当家庭监护缺位时，政府的救助保护就尤为重要，《意见》也在试图通过强化监护干预机制来完善救助保护机制。根据该《意见》，对于监护人将留守儿童置于无人照看状态导致其面临危险且经教育不改的，或者拒不履行监护职责6个月以上导致儿童生活无着的，或者实施家庭暴力、虐待或遗弃儿童导致其身心健康严重受损的，其近亲属、村(居)委、县级民政部门等有关人员或单位要依法向法院申请撤销监护人资格，另行指定监护人。

《意见》引发关注的同时，也引发了难以落实的担忧。

激活监护权撤销制度

其实监护权撤销制度自《民法通则》1987年1月1日施行即已确立，并在2006年12月29日写入修订的未成年人保护法。《民法通则》第十八条规定，监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的，应当承担责任;给被监护人造成财产损失的，应当赔偿损失。人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格。《未成年人保护法》第五十三条规定，父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益，经教育不改的，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销其监护人的资格，依法另行指定监护人。

但由于在中国，传统观认为儿童问题是“家事”而非“国事”，加上法律规定的模糊，没有具体落实各部门的责任，导致相关规定缺乏可操作性，相关法律被称为“僵尸条文”。

南京市中级人民院未成年人及家事案件审判庭庭长周侃及该庭助理审判员徐聪萍曾撰文分析，关于监护权撤销的提起主体，我国当前的法律规定不甚明确，而且现有的主体存在主动性不强、积极性不高的可能性。

文章称，《民法通则》规定有权提起监护权撤销主体存在的问题是，在未成年人无近亲属或近亲属不愿提起监护权撤销时，未成年人父母所在单位及相关居民委员会、村民委员会是否有此积极性来维护未成年人合法权益。司法实践中，也几乎未出现过由相关部门提起的监护权撤销之诉，这也是为何会出现南京“饿死女童案”这一惨剧的重要原因。

2014年12月，最高法、最高检联合公安部、民政部出台了《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》。上海政法学院教授、刑事司法学院院长姚建龙在接受民主与法制社记者采访时指出，上述意见明确了剥夺监护权提起主体的范围、操作的具体程序等细节问题。“激活”了《未成年人保护法》第五十三条，撤销父母监护权另行指定监护人的司法通道将被打通。

意见规定了6种可以撤销监护人资格的具体标准，其中就包括“拒不履行监护职责长达六个月以上，导致未成年人流离失所或者生活无着的”。“至于撤销留守儿童监护权的意见只是重申法律规定。”姚建龙说。

更为重要的是，意见明确了提起撤销监护人资格的四类诉讼主体，未成年人的其他监护人，祖父母、外祖父母、兄、姐，关系密切的其他亲属、朋友;未成年人住所地的村(居)民委员会，未成年人父、母所在单位;民政部门及其设立的未成年人救助保护机构;共青团、妇联、关工委、学校等团体和单位。

法官史永举今年2月在《信息时报》撰文称，“撤销留守儿童监护权”难落实。文章称，监护照料留守儿童，往往是民政、教育等多个部门的共同职责，需要这些部门通力合作。如果是单独的某个部门，本着多一事不如少一事的心态，不会主动揽起“监护照料”留守儿童的职责，自然更不会提起撤销监护人资格的诉讼。

关于提起撤销监护权诉讼主体的主动性问题，姚建龙说，2014年的四部门意见细化了主体类型，并明确了序位和民政部门托底起诉。他所关注到的自意见发布后提起撤销监护权的诉讼已经有5起左右，其中提起诉讼的主体有村委会，也有民政部门。

没有保障就没有干预

撤销监护权之后一个不得不面对的问题是，我国是否已经形成了确保被从父母身边带走的孩子生活得更好的儿童福利制度，也就是诸如民政等部门能否为儿童提供好的监护和成长环境?“如果没有这样的保障机制，所谓干预，都将是一句空话，或者可能造成更加悲剧性的后果。”姚建龙说。

2014年底四部门出台的意见还明确了撤销监护人资格案件的判后安置。根据意见，判决撤销监护人资格，未成年人有其他监护人的，应当由其他监护人承担监护职责。其他监护人应当采取措施避免未成年人继续受到侵害。

意见规定，没有其他监护人的，人民法院根据最有利于未成年人的原则，在《民法通则》第十六条第二款、第四款规定的人员和单位中指定监护人，即在其近亲属中或者未成年人父、母所在单位或村委会、居委会指定监护人。指定个人担任监护人的，应当综合考虑其意愿、品行、身体状况、经济条件、与未成年人的生活情感联系以及有表达能力的未成年人的意愿等。

意见明确，国家没有合适人员和其他单位担任监护人的，人民法院应当指定民政部门担任监护人，由其所属儿童福利机构收留抚养。“也就是民政部门托底安置。”姚建龙说。

姚建龙称，撤销监护权是一个两害相权取其轻的做法，孩子应当与父母生活在一起，这是一个基本常识。将孩子从父母身边带走，是一种不得已而为之的终极选择——只有在这样做是符合儿童最大利益原则要求的前提下，才具有合理性与合法性。

姚建龙认为，撤销监护权要有评估机制，保证准确性以防滥用。同时要建立回转机制，允许在父母恢复监护能力与资质时，基于儿童最大利益原则让孩子回到父母身边。姚建龙还建议通过家庭寄养、收养等方法，确保被从父母身边带走的孩子能够重新生活在家庭环境之中，并对此进行跟踪服务与监督，以确保被从原父母身边带走的孩子能够生活得更健康、更美好。