一、 非全日制就业的重要意义

非全日制就业是与非全日制用工相对应的。两者实际上指的是同一事物的两个方面：从劳动者的角度来讲就是非全日制就业，从用人单位的角度来讲是非全日制用工。从劳动力的供求关系来看，只有产生非全日制用工需求，才会相应出现非全日制就业，非全日制就业(或用工)是随着市场经济的不断发展而出现的，并且比较灵活、便捷，适应用人单位和劳动者双方的实际需要。

从国际上看，非全日制就业已成为世界各国推广灵活就业的一种重要形式。国际劳工组织将非全日制就业定义为：非全日制就业是指其正常工作时间少于可比性全日制正常工作时数。欧盟将非全日制就业的定义为少于法定的、集体合同规定的或惯例的工作时间的就业。欧盟为缓解各成员国失业率较高的压力，颁布了《非全日制工作法令》，要求雇主为全体雇员提供弹性就业机会。非全日制就业是欧盟各国实施弹性就业发展战略中最普遍推行的做法。许多欧盟国家非全日制就业人数占劳动力总数的比重达到1/4~1/3左右(1997年)，其中荷兰占37%，英国占24%。在非全日制就业人员中，既有用人单位的非正式员工，也有正式员工。国外经验表明：推行非全日制就业不仅使广大劳动者能够分享就业机会，减少失业，而且有利于企业降低人工成本，适应灵活用工需求，提高市场竞争力。目前，我国非全日制就业主要是以小时工或钟点工的形式出现的。

从总体上看，在我国促进非全日制就业的重要意义主要表现在以下几个方面：

1.适应企业灵活用工的客观需要，在市场经济条件下，企业用工需求取决于生产经营的客观需要，同时，企业为追求利润的最大化，也要尽可能降低人工成本。实际上，非全日制用工的人工成本明显低于全日制用工。因此，越来越多的企业根据生产经营的需要，采用包括非全日制用工在内的一些灵活用工方式。从2001年以来，一些地方劳动保障部门陆续制定了有关非全日制用工的政策规定，将非全日制用工纳入制度化、规范化的轨道上来，突破了传统的、单一的全日制用工模式，适应了市场经济发展的客观要求，是深化我国用工制度改革的一个新的突破口。

2.促进下岗职工和失业人员再就业。在劳动力市场供过于求的矛盾非常尖锐、下岗职工和失业人员的就业竞争能力较差的情况下，各种灵活就业形式便成为下岗职工和失业人员寻求再就业的主要途径。其中，非全日制就业在促进下岗职工和失业人员再就业方面正在发挥越来越重要的作用。

3.有利于缓解劳动力市场供求失衡的矛盾，减少失业现象。国外的经验表明，通过推广非全日制就业方式，使劳动者分享有限的就业岗位，可以扩大就业容量。目前，我国劳动力大量过剩，劳动力供求关系严重失衡，就业机会短缺。在这种背景下，企业实行非全日制用工制度，可以使企业在对人力资源的客观需求总量不变的条件下，招用比全日制职工更多的非全日制职工，从而产生就业岗位的扩增(甚至是倍增)效应，这将会出现另一种意义上的“三个人的饭，五个人吃”的现象，给广大劳动者提供更多的就业机会。

二、非全日制就业发展概况

近年来，我国非全日制就业呈现迅速发展的趋势。特别是在餐饮、超市、社区服务等领域，用人单位使用的小时工越来越多。据有关部门估计，目前我国城镇大约有6000万~7000万人从事各种灵活就业，其中有相当一部分人从事非全日制就业。下面将通过典型调查所掌握的有关资料来反映当前非全日制就业发展的一些现象：

(一)社区服务业非全日制用工发展较快。

社区服务业是适合非全日制就业的重要领域。近年来，为促进下岗职工再就业，各地都制定了一系列发展社区服务业的优惠政策，推动了社区服务业的迅速发展。社区服务业适合发展各种灵活就业，尤其是非全日制就业更是适应社会服务的客观需要，有利于下岗职工实现再就业。

据调查，上海市在实施再就业过程中，鼓励和扶持下岗职工在社区服务领域创办非正规就业组织，在促进下岗职工实现再就业方面发挥了重要作用。近年来，上海市已经兴办了各种非正式就业组织一万多家，主要集中在社区服务业，吸纳从业人员超过15万人(其中大多数是下岗职工)。目前，非正规就业组织正以每月新增四百家左右、新增四千人左右就业的速度迅速发展。按上海市的有关规定，非正规就业组织从业人员的社会保险费由个人自主缴纳。

湖南省也十分重视发展社区就业。2001年全省兴办各类社区就业实体773个，新开发社区就业岗位9.1万个，其中新安置下岗职工和失业人员8.3万人。目前，全省仅从事家政服务的企业就达一千八百多家，其中多数员工属于非全日制就业。

(二)立法滞后影响非全日制就业的发展。

目前，由于国家和大多数地方都没有制定有关非全日制就业的法律和法规，以致用人单位在非全日制用工方面无法可依。一些企业尽管需要实行非全日用工办法，但因无法可依而难以实施。例如：宁波三江购物俱乐部是一家规模较大的经营连锁超市的国有控股企业，现有员工二千三百多人。年销售额15亿元。在这家企业中，收银员、理货员、装卸工占职工总数的60%~70%。超市营业存在周期性变化、客流量不均衡的特点，导致员工时闲时忙，使企业用工不均匀。针对这一特点并借鉴国外同行的经验，该企业于2001年初决定在部分超市对收银员、装卸工等岗位试行钟点工的用工管理办法。但是，由于缺乏国家和地方的政策法规依据，并且在劳动关系、工资分配、社会保险等方面难以与现行的以全日制用工为基础的管理体制和政策法规相衔接，以致在试行钟点工制度一年之内便被迫终止实施，并倒退到全日制用工的轨道上去，将试用的钟点工全部转为全日制职工。这项改革探索终因相关立法滞后而流产。

(三)非全日制就业岗位存在相对流失问题。

据调查，外商在我国开办的麦当劳、肯德基等快餐连锁店，招用的大部分员工都是非全日制员工。例如，浙江麦当劳餐饮有限公司在全省有14家分店，招用员工一千三百多人，除一百多名管理人员属于全日制职工之外，其余服务员都属于记时工。其中，全职服务员占服务员总数的22%，他们每月工作时间在120小时以上，与企业签订劳动合同，并参加社会保险;其余78%的服务员属于兼职服务员，每月工作时数最高限额为120小时，与企业签订劳务协议，企业不为其缴纳社会保险费。计时工的起薪点为每小时2.9元。又如，上海肯德基餐饮有限公司开办了八十家分店，现有员工五千多人。其中，服务员有四千多人，均按小时计酬，起薪点为每小时4元。在服务员中，只有不到25%的员工与企业签订劳动合同，参加社会保险，并缴纳住房公积金;此外，有70%以上的服务员属于劳务性质的计时工，企业不为其缴纳社会保险费和住房公积金。

值得注意的是，这些“洋快餐企业”雇用的兼职服务员或劳务计时工主要包括在校大中专学生和退休人员。这些人员属于尚未进入劳动力市场或已经退出劳动年龄人口的人员，不能与用人单位建立劳动关系，不属于《劳动法》所调整的“劳动者”范畴，因此，“洋快餐企业”招用这类人员便可以规避有关法律责任，大大降低了人工成本。但对社会而言。这些就业机会没有用于招收社会失业人员，可以说是就业机会的相对流失，不利于解决失业人员的就业问题。

三、非全日制就业面临的主要问题

从目前一些地方建立非全日制就业制度的实践来看，需处理的问题主要包括以下几方面：

(一)工时问题

关于非全日制就业的工时如何界定的问题，目前国家没有规定。这一问题不仅涉及工时标准，而且也关系到如何界定非全日制就业的概念和适用范围。在一些建立小时工用工制度的地区，对小时工的工时作了明确规定。譬如，上海市将小时工的工作时间限定于相应的法定标准工时的一半。如果用人单位使用小时工的工作时间超过法定标准工时的一半以上，就应当按照全日制用工的有关规定进行管理。江苏、大连、青岛等地也作出了类似的规定。

从国外有关非全日制就业的立法规定来看，一般都是针对非全日制就业作出规定，而不单独对小时工的工时作出限定。譬如，挪威规定非全日制就业的工时为每星期不满37小时;美国、日本、瑞典、澳大利亚等国规定每星期工作时间不满35小时就属于非全日制就业;芬兰、马来西亚规定每星期工作时间不满30小时就属于非全日制就业;经合组织为便于成员国进行有关非全日制就业的国际比较，规定每星期工作时间少于30小时内为非全日的制就业。

因此，从促进非全日制就业的宗旨出发，根据我国非全日制就业发展的客观状况，并借鉴国际上的经验，有必要对非全日制就业的工时问题由国家作出统一规定。

(二)劳动关系问题。

在非全日制就业形式下，如何确立劳动者用人单位间的劳动关系，是需从立法上予以明确的问题。同时，劳动者以非全日制的形式就业，不仅在一个工作单位的工作时间比标准工时少，而且其收入低于全日制职工。因此，非全日制就业人员不仅有可能产生从事两种或两种以上职业的愿望，而且也拥有可调剂安排的劳动时间，与两个或两上以上用人单位建立双重或多重劳动关系的现象也就自然会出现。如何对待和规范这方面的劳动关系问题也需要从立法上予以解决。

上海市于2001年11月15日颁布《上海市劳动合同条例》，其中对非全日制劳动合同作出特别规定，主要内容包括：非全日制劳动合同是劳动者与用人单位约定的以小时作为工作时间单位确立劳动关系的协议;劳动关系当事人可以对劳动时间、劳动内容、劳动报酬及支付形式、保守用人单位商业秘密等事项进行约定，订立非全日制劳动合同可以采取书面形式，也可以采用其他形式;劳动合同当事人一方提出采用书面形式的，应当采用书面形式;非全日制劳动合同当事人未约定用工期限的，任何一方均可以随时通知对方终止劳动关系。非全日制劳动者可以与用人单位建立双重或多重劳动关系。

另外，大连市劳动局于2001年10月17日颁布《关于小时工形式就业若干规定(试行)的通知》中规定：用人方招用小时工30日以上的，应与劳动者订立书面劳动合同;30日以下的，可以口头形式达成协议，但劳动者提出订立书面劳动合同的应与劳动者订立书面劳动合同。用人方招用小时工或与小时工终结劳动关系时，需在当地劳动部门办理招工或退工登记关系时，需在当地劳动部门办理招工或退工登记备案手续。同时，也允许小时工与用人单位建立双重或多重劳动关系。

上海和大连在上述关于非全日制用工的规定中，允许以非书面合同的其他形式(主要是口头协议)确定劳动关系，并允许建立双重或多重劳动关系。这些规定不仅突破了《劳动法》关于劳动合同应当以书面形式订立的规定，而且突破了在全日制用工形式下禁止建立双重或多重劳动关系的限制，适应非全日制就业的客观需要，也符合国际上的通行做法。

(三)最低工资标准问题

目前，我国非全日制就业人员主要是小时工，其劳动报酬按小时计算。一些地方针对小时工用工形式灵活、雇用契约多样化、劳动关系多元化、按小时计酬等特点，制定并实施与之相应的小时最低工资标准。从2001年以来，北京、天津、上海、江苏以及深圳、青岛、太原、黄石等地陆续颁发了小时最底工资标准，在制定小时最低工资标准中最突出的问题就是如何处理小时最低工资标准中是否直接包含应缴纳的社会保险费的因素。在已经出台小时最低工资标准的地区，对这一问题的处理办法至少分为以下三种：

(1)将应缴纳的社会保险费直接纳入小时最低工资标准(或小时最低劳动报酬)之中。譬如，大连市于2001年10日规定：小时工的小时最低工资标准为5元。在制定这一标准时，已经将小时工由个人承担缴纳社会保险费的因素考虑在内，即小时最低工资中包含应缴纳的社会保险费。

(2)将最低工资标准个人应缴纳的社会保险最低缴费额之和统称为“最低工资”，而不直接将社会保险费因素直接纳入最低工资标准之中。江苏省曾于2001年5月17日颁布了小时工最低工资标准，规定小时工最低工资标准是企业最低工资标准折算的小时工资的140%。具体标准按全省地区类别分为四类：一类3.6元/小时;二类3.1元/小时;三类：2.6元/小时;四类：2.1元/小时;。2002年，江苏省根据2001年劳动与社会保障部办公厅下发的《关于最低工资问题的复函》的精神，在重新调整该省最低工资标准时，开始考虑职工个人缴纳社会保险费的因素。为此，江苏省调整最低工资口径，规定最低工资是指省人民政府公布的企业最低工资标准和依法应由个人缴纳的社会保险(含养老、医疗、失业)最低缴费额，要求各类企业在执行最低工资时，应包括上述两部分，并于2002年6月12日在调整企业最低工资标准的基础上，将小时工最低工资标准调整为：一类：3.9元/小时;二类：3.1元/小时;三类：2.7元/小时;四类：2.2元/小时。

(3)不将社会保险缴费因素直接纳入最低工资标准之中，但又在制定最低工资标准时，间接地将个人承担的社会保险缴费与最低工资标准挂钩，规定最低工资标准是个人缴纳社会保险费之后的实得工资收入。上海市于2001年8月6日颁布小时工小时最低工资标准为4元，其中不包括个人缴纳的社会保险费。但上海市规定小时工的劳动报酬包括工资和社会保险费。如果用人单位按小时最低工资标准向小时工支付工资，那么小时工个人应缴纳的社会保险费由用人单位支持付，以确保小时工实际获得的工资收入不低最低工资标准。

浙江省劳动保障厅在2002年5月起草了关于制定小时最低工资标准的方案，其中拟将小时最低工资标准折算的平均每小时的最低工资，再乘以150%来确定，并分为每小时3元、3.4元、3.8元、4.1元等四档;同时，参照上海市对社会保险缴费问题的处理办法，明确在最低工资标准中不包含个人缴纳的社会保险费。浙江省劳动保障厅不把个人应缴纳的社会保障费的因素直接纳入最低工资标准之中的原因，主要是考虑如果将社会保险缴费因素包含在最低工资标准中，将使这一标准显著提高，并超过上海、江苏等周边省市的同类标准，从而削弱浙江省在招商引资方面的市场竞争力。

(四)社会保险问题

目前，在已经出台有关小时工的政策法规的地区中，只有上海、大连等少数地方对小时工的社会保险问题作出明确规定。

根据上海市颁布的有关规定，小时工应参加社会保险，由用人单位和小时工按规定缴纳社会保险费。缴费基数按用人单位支付给小时工工资收入的22.5%缴养老保险费，按12%缴医疗保险费，按2%缴失业保险费，三项合计为36.5%;小时工按本人工资收入的6%缴养老保险费，按2%缴医疗保险费，按1%缴失业保险费，三项合计为9%。小时工在一个以上单位工作的，其社会保险费由相关单位分别缴纳。此外，上海市还规定对于在非正规就业组织中的从业人员，由个人全部承担社会保险缴费，其缴费基数按上海最低工资标准(490元)计算，在养老、医疗、失业等项保险的缴费比例分别按缴费基数的16%、14%、1%，合计占缴费基数的31%，比正规企业及其职工缴费比例的总和(45.5%)约低1/3。据此测算，每月需缴纳社会保险费152元。虽然降低了缴费标准，但享受的社会保险待遇不变。在非正规就业组织中参保的小时工，也是按照上述规定执行的。