论执行分权运行模式的科学构建 [ 扈亭河 ]/

　　论执行分权运行模式的科学构建

　　扈亭河

　　内容提要：执行分权已是大势所趋，但在各地法院改革中分权的模式存在着较大的不同，有两权制说，亦有三权制说，在机构设置、人员配备等方面更是千差万别。本文从分权的必要性、分权模式等方面进行了论述，并阐明了执行裁决权和实施权的内容、机构设置、人员配备、两权制约等方面的内容。

　　关键词：分权、裁决权、实施权

　　以“公正与效率”为主题，我国司法改革不断推进，改革内容丰富、形式多样，改革的范围涉及的面也比较广，从审判流程工作管理、刑事民事行政审判方式改革、庭前调解改革到审判监督改革等等。执行工作改革也在全国法院系统普遍展开，各地法院纷纷成立了执行工作局。但就基层法院而言，执行机构内部应设立什么部门，各部门之间如何分工，按什么模式运行，如何合理配置执行权等等问题，并无明确规定，各地做法也各不相同。鉴此，笔者试图立足本院执行工作的改革，在现行法律规定框架内，以执行公正为核心，以公开、高效、廉洁为目标，探索建立符合法院执行工作规律的运行机制。

　　一、 实施执行分权改革的必要性和重要性

　　执行案件由执行员一人将案件包办到底的做法弊端很多，为办理人情案、关系案、金钱案提供了生长的土壤，出现了执行干警违法违纪现象，到了改革不容置疑、刻不容缓的地步。实施执行分权改革，有以下几个方面的必要性：

　　(一)改变办理执行案件过程中存在权力过于集中的问题

　　传统的执行权运行模式存在的弊端就是执行权的高度集中。一起执行案件交给执行员后，从执行措施的决定到实施，从执行财产的调查到处分、分配，对被执行人财产的执行到对其债权的执行以及被执行人的变更、追加到对案外人异议的审查处理等，均由负责执行的执行员一个人说了算。由于执行员手中的权力过大且集中，又缺乏有效的监督和制约机制，具有很大的主观性和随意性，容易产生决策错误，造成错误执行，甚至造成违法执行，同时也使外来的不法干预有机可乘，致使执行的司法独立无司法保障。

　　(二)杜绝执行干警违法办案、实现执行公正的需要

　　最高人民法院院长肖扬指出，规范权力的行使，防止权力的滥用，正是为了使国家权力始终掌握在人民手中，始终为了最广大人民的根本利益。任何权力都有被滥用的可能，这是万古不易的真理。不受制约的权力正如一匹脱缰的野马，恣意横行，而没有制约的权力必然导致腐败①。执行案件由一个人说了算，监督软弱无力，导致执行乱、乱执行的现象还比较严重。由于执行权的行使基本上依赖执行人员的自觉性，而自觉性毕竟是有限的，以致于执行人员不依法行使执行权的现象时常存在，或怠于行使执行权滋生执行难，或滥用执行权出现执行乱。金钱案、关系案和人情案也没有从根本上得到遏制，当事人仍然有机会利用请客送礼、行贿、拉关系、找门路等手段，拉拢腐蚀执行员，以期达到使执行员作出对自己有利执行决定的目的，侵害了其他当事人的合法权益，执行效率和执行质量低下，因此必须改变执行权集中行使的状况，分解执行权，实现权力制衡。执行分权，不但有两权的制约，而且也带来了执行的透明度和公开性，从而促进执行工作的廉洁性。

　　二、执行实施权与执行裁决权的分权模式

　　对权力的制约不外两种途径，一是“以权利制约权力”，即通过人民对国家机构和国家工作人员的选举、质询、罢免等方式监督、制约权力;二是“以权力制约权力”，即通过国家权力机关的监督以及其他国家机关适当的权力分工实现相互制约②。对执行权划分，就是实现执行权力对权力的制约。执行权划分应达到科学合理、分权制约、规范高效的要求，实现这些要求首先要对执行权有正确的分析和认识。执行权究其性质应属司法权和行政权相混合的一种权力，既有司法权属性，也具有行政权属性。执行权的司法权属性是指在执行过程中，针对当事人的请求，对争议的事项作出裁判，以解决执行争议的权力，具有被动性、中立性、终局性的特点，司法权属性表现在执行异议的审查裁定，被执行主体的变更追加，中止、终结的裁决等方面。行政权属性表现在决定(命令)被执行人履行义务、报告财产状况，决定(命令)采取执行措施、强制措施等方面。因此，执行权具有司法权、行政权属性，是有别于其他国家权力的一种特殊权力。根据执行权的特殊性质和执行工作的实际，将执行权分为执行裁决权和执行实施权。执行实施权和执行裁决权分别由不同的执行员行使，来达到“以权力制约权力”的目的，进而实现执行工作的健康、有序进行。

　　(一)执行裁决权的内容

　　执行案件离不开裁判，无论是从执行程序的启动到对有关执行问题的争议、执行案件的中止、终结等，都需要在执行中行使执行裁决权。执行权中的裁决权由人民法院执行员行使，包括的内容有：1、案外人异议的处理。执行裁决庭对案外人异议经过审查后认为异议不成立的，裁定驳回异议。案外人对执行标的提出异议，经审查理由成立的，裁定中止执行。经审查发现决定、裁定有错误的，按审判监督程序处理。2、需变更、追加被执行人的处理。根据当事人申请，对需变更或追加主体的，由执行实施人员将有关材料交执行裁决庭的法官审查合议，需变更、追加的，由裁判人员作出裁定。否则，不能变更、追加被执行主体。3、中止执行裁判。执行实施人员认为案件需要中止的，将有关材料交裁判人员。对于当事人达成和解协议且约定履行期限在六个月以上，上级法院及本院对案件决定再审，案外人提出确有理由的异议，无财产保全措施、申请人不能提供执行线索等情况，经执行裁决庭法官审查并合议后可中止执行。否则，不能中止执行，可决定继续执行或更换其他执行员执行。4、暂缓执行审查。对具有当事人达成和解协议、上级法院通知暂缓执行、提供担保暂缓执行、审计评估期间、拍卖变卖期间等情形，决定暂缓执行。5、不予执行仲裁裁决、公证债权文书的审查。对仲裁裁决书、公证债权文书符合民事诉讼法第217条、第218条规定的可裁定不予执行。6、终结执行裁判。对符合民事诉讼法第235条规定的，裁定终结执行。不符合法律规定的，继续执行或更换执行员执行。7、妨害民事诉讼强制措施复议的审查裁决。对妨害民事诉讼、妨害执行的行为，依法作出罚款、拘留决定。8、执行程序异议处理。对当事人、第三人提出的执行措施不当，执行方式不当，超标的执行，执行财产超出法定范围，违反法定程序等执行过程中的问题，由执行法官依法审查，异议成立的，裁定撤销执行行为;异议不成立的，裁定驳回异议。

　　(二)执行实施权的内容

　　执行实施权贯穿于执行案件的全部过程，执行案件的始终都离不开执行实施权。执行权中的实施权的内容包括：1、向被执行人发出执行通知。向当事人宣讲法律，讲明法律利害关系、法律后果及指定履行义务期限。被执行人表示履行义务的，发出执行通知书和执行传票，到指定场所履行义务。2、实施执行强制措施。对被执行人不履行义务的，依法实施查封、扣押、冻结、查询、提取、扣留、划拨、变卖、拍卖等执行措施，对可能隐匿财产及有关证据材料的，依法实施搜查。对经两次合法传唤拒不到场的进行拘传，拒不履行义务及妨害执行的，由执行法官决定罚款、拘留，并经院长批准后，由执行实施庭实施。3、实施协助执行决定。包括协助执行法律文书指定交付财物、票证、协助查封、扣押、冻结、查询、划拨、扣留、提取被执行人财产、存款、收入及被执行人的预期收益。4、对被执行人有到期债权的，按法律规定向第三人发出履行义务通知，第三人在法定期限内既不提异议又不履行的，强制执行第三人。5、对被执行人、被执行财产情况进行调查。根据申请人提供的执行线索及掌握的其他情况展开调查，对有意躲避、藏匿的被执行人进行调查。6、具体组织参与执行分配。确定清偿顺序，确定清偿比例，制作分配表，保证优先权实现等。

　　(三)划分的依据

　　从目前的执行实践看，将执行权力划分为执行裁判权和实施权，由执行机构的裁判组和执行实施组分别实施，比较妥当。理由是：其一，具有充足的理论依据。执行权具有司法权和行政权的双重属性，这是目前执行分权改革的理论基础，也是执行机构分为执行裁判组和执行实施权的依据。其二，这种划分与执行人员的数量和整体素质状况相适应。当前，执行人员的数量远不能适应任务的要求，而且人员素质参差不齐，短期内改变这一现状又是不可能的。在这种情况下，若将权力再进行更细的划分后又没充足的人员操作这一权力，达不到预期的效果。其三，符合效率和效益原则。执行权运行中必须考虑简约程序、节约诉讼资源。从这个角度讲，由执行裁判组、执行实施组行使这两种权力已经足够了，这种做法符合效率原则。而且，在同一层面上进行权力的划分，便于权力之间的协调，效率和效益同时可以兼顾。