关于完善我国劳动立法的几点建议

——纪念《中华人民共和国劳动法》公布十周年

任扶善

十年前，1994年7月5日，第八届全国人民代表大会常务委员会第八交会议通过了《中华人民共和国劳动法》，并由国家主席明令公布，1995年1月1日起施行。这是我国劳动立法的最大突破，也是新中国法制建设史上一个重要的里程碑。

这部《劳动法》的制定，经历了一个漫长而曲折的过程。早在1956年，当时的劳动部就根据党中央的指示成立了一个小组，进行起草劳动法的准备工作。但是不久受“整风反右”和“大跃进”的干扰，中断了20余年之久。直到粉碎“四人帮”之后，1978年冬，当时的国家劳动总局根据邓小平同志关于抓紧制定劳动法的指示，邀请中华全国总工会和有关部门的代表以及部分劳动法学家，组成劳动法起草小组。经过多次研究、起草、讨论、修改，于1983年拟定出《中华人民共和国劳动法》(草案)，呈报国务院讨论通过，提交全国人大常委会审议。但是，由于那时劳动制度改革起步不久，许多问题还未取得共识，因而《劳动法》(草案)并未提到立法议程，被搁置了达十年之久。直到1993年初，党中央按照邓小平同志“南巡讲话”的精神，确定了建设中国特色的社会主义市场经济的目标以后，劳动制度改革的方向随之趋于明朗，《劳动法》的制定工作也就大大加快了。经过几次讨论和修改之后，《劳动法》(草案)被提交人大常委会第八次会议审议通过。回顾《劳动法》几起几落的制定过程，可知这部法律来之不易，它是多年来各方面共同努力的伟大成果。

这部《劳动法》的公布，基本上改变了我国劳动立法长期滞后的局面。新中国成立以后，人民政府根据党的劳动政策，针对各个时期劳动问题的实际情况，陆续颁布了许多规范性文件。但是除个别是由国家最高权力机关制定法律以外，绝大多数都是由国务院、劳动部和其他部门颁布的行政法规。而且这些文件全属调整个别劳动问题的单行法规，缺少一部调整各项劳动问题的综合性法律。因此我国的劳动立法体系一直没有完整地建立起来，长期处于滞后状态，不能适应社会主义现代化建设的客观要求。

《中华人民共和国劳动法》是一部综合性的基本法律，它的出台正好填补了上述空白和缺陷，从而使我国的劳动立法体系基本上趋于完整。而且这部《劳动法》的内容相当全面，结构比较合理，标准也基本上适当。因此，公布以后，受到全国广大职工群众的热烈欢迎，国际社会也给予高度评价。十年来的实施证明，《劳动法》的实施对于劳动者权益的保障、劳动合同的推行、劳动争议的处理、社会保障的发展等方面都有明显的效果，从而有利于社会主义经济建设的顺利进行和劳动人民生活的不断改善。这是必须充分加以肯定的。

但也必须清醒地看到，《劳动法》虽然使我国的劳动立法摆脱了滞后状态，却并没有使它达到完善的境地。到目前为止，我国的劳动立法体系还不够完备，还存在着一些缺点和问题。其中主要是一些与《劳动法》配套的单行法律迟迟没有制定出来，现行的法律和法规也有许多不适合现实情况的地方。因此，进一步完善我国劳动立法，已经是摆在我们面前的一项重要而迫切的任务。

在纪念《劳动法》公布十周年之际，回首前尘，展望未来，我认为应从以下几个方面，推动我国劳动立法的发展和完善。

一要高度重视完善劳动立法的必要性

立法的进程与人们的认识密切相关。我国劳动立法过去长期滞后，除了受政治形势动荡的客观影响以外，也有人们对劳动立法不够重视的主观原因。有些人认为处理劳动问题可以根据党和国家的劳动政策，不一定需要制定法律法规。改革开放以后，特别是《劳动法》公布以后，通过广泛的普法教育，人们对劳动立法已经有了较多的认识，但认识的程度还很不够，对进一步完善劳动立法的必要性还缺乏足够的重视。因此，还必须大力开展宣传教育工作。特别要强调完善劳动立法对于贯彻党的十五大提出的“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，以及实现党的十六大确定的“全面建设小康社会”的宏伟目标，具有极为重要的促进作用。从而提高人们的认识，调动各方面的积极性，以加快我国劳动立法的进程。

二是抓紧完成单行劳动法律的制定工作

我国的《劳动法》是一种综合性的基本法律，它的内容主要包括劳动关系各方面的基本规定，很少涉及具体的法律规范。因此就需要有各项单行的劳动法律与其配套。这些单行法律早在《劳动法》公布前后，劳动部和有关部门就已开始草拟，有的已经多次讨论和修改，拟订出草案，但一直没有提到立法议程。最近，全国人大常委会制定的“立法规划”中，已经将《劳动合同法》和《社会保险法。列为本届人大的立法项目。这是一个可喜的消息，希望能够如期实现。至于其他几部单行法律，如《集体合同法》、《劳动争议法》等，也要抓紧拟订草案，早日列入规划，争取在今后几年内全部完成制定工作。

三是认真进行现行劳动法规的修订工作

建国以来我国颁布的劳动法规种类繁多，数目浩大。但其中绝大多数已经自动失效或被宣布废除。在现行的劳动法规中也有一些内容已经不再适合现实情况，难以继续施行。因此，有关部门应当组织力量，对现行劳动法进行一次普遍的清理和审查，将已经失去时效的规定加以删除，需要修改和补充的规定，经过认真研究，及时加以修订，以保证现行劳动法规的有效性和完整性。

四是积极准备《劳动法》的修改工作

《劳动法》的修改，关系重大，任务艰巨，我想着重谈谈这个问题。

首先我认为现行《劳动法》应该修改。因为十年以来，随着我国经济建设的快速发展和改革开放的不断深化，劳动领域出现了许多新的情况。例如，失业下岗人员大量增加，劳动力市场职能迅速加重，企业用工形式日趋多样化，劳动者收入差距不断扩大，劳动争议案件大幅度增多，社会保障的必要性更加突出等等。这些情况所引发的许多新的问题，已经不是现行《劳动法》所能解决的，因而，修改《劳动法》使其适应新形势的需要，已经成为当务之急。

近年来，我国法学界、工会和劳动部门已经开始注意这个问题。今年初在北京大学举行的劳动法国际论坛上有人提出：“为适应劳动法领域的全球化现象，中国的《劳动法》亟待修改”。在今春召开的全国人大会议上，来自8个省市劳动和社会保障厅局的人大代表提交了一项议案，呼吁尽早修改《劳动法》。他们的理由是现行《劳动法》存在一些法律空白和缺陷，部分条款不适应市场经济的发展。可见，修改《劳动法》已经是理论界和实际部门的共识。

其次，我认为修改《劳动法》必须做好充分的准备工作。因为《劳动法》是一部综合性的基本法律，内容涉及劳动关系的各个方面，内容广泛，影响深远，不可草率从事。在修改以前，先要由有关部门组织力量，在全国范围内进行一次广泛深入的调查，以便摸清现行《劳动法》的实施情况和存在的问题，为修改工作提供事实依据;同时要成立研究班子，对党中央和国务院最近采取的有关就业、分配和社会保障的方针、政策和措施，进行认真的学习和探讨，以便掌握其精神实质，为修改工作提供指导原则;此外，还有必要对国际劳工标准和各国的劳动基本法律进行广泛的分析比较，以便吸取其中有益的内容，为修改工作提供参考和借鉴。

再次，我认为起草《劳动法》修正案需要考虑两个问题，一是全面修改还是局部修订。全面修改就是根据调查研究的结果重新草拟一部新的《劳动法》(草案);局部修订就是在现行《劳动法》的基础上对某些条款加以删改和补充。如果需要修改的内容较多就采取全面修改的办法，否则可以只作局部修订。

另一个需要考虑的问题是如何处理《劳动法》与单行劳动法律和法规的关系。《劳动法》是综合性法律，它所包括的内容差不多都有单行的法律和行政法规加以调整，因此在起草《劳动法》修改草案时，必须使两者适当分工和互相协调，以避免出现不必要的重复和矛盾。《劳动法》作为调整劳动关系的基本法，主要是根据《宪法》有关劳动的各项条款和党和国家的劳动方针政策，对劳动关系各个方面的主要问题加以概括的规定，至于比较次要的问题则由单行的法律和法规加以具体的规定。因此，《劳动法》的条款不宜过多过细，但也不可过于空泛、笼统，只作原则规定，失去法律作用。

最后，我认为《劳动法》修正草案要经过充分讨论。《劳动法》是关系到国民经济发展和人民生活改善的重要法律，修改草案拟订后要广泛征求和倾听各方面人士的意见，尤其是广大职工群众和基层企业代表的意见。因为他们是劳动关系的当事人，是《劳动法》的调整体系，修改《劳动法》直接关系到他们的切身利益。如果是采取全面修改的方式，最好将新法草案先向社会公布，以便集思广益，充分发扬民主，使新的《劳动法》具有广泛的群众基础。

此外，我认为，如果《劳动法》采取全面修改的方式，最好是提交全国人民代表大会审议通过。因为《宪法》规定，制定基本法律是全国人民代表大会的职权之一。而现行《劳动法》由于当时急迫需要，是由人大常委会议制定的，不符合《宪法》的规定。

综上所述，我认为对《劳动法》的修改应采取既积极又慎重的态度，以便使修改后的《劳动法》更好地发挥基本法的重要作用，从而对新世纪新时代我国的经济建设和社会进步做出大的贡献。

以上几点建议只是我个人的主观想法，由于缺乏调查研究，不一定切合实际。我很希望各级劳动部门、工会组织、企业界和劳动法学界在纪念《中华人民共和国劳动法》公布十周年之际，除了充分肯定《劳动法》的重大贡献之外，也能认真讨论一下当前整个劳动立法存在的问题，提出改进的意见和建议，以供进一步完善我国劳动法律体系参考。

作者单位：首都经贸大学教授、北京劳动保障学会顾问(任扶善)