〔概念〕

农民工是我国现阶段经济社会发展中的一个特殊概念。从概念的内涵来看，农民工是指具有农村户口，有承包土地，但却主要在非农产业就业的劳动者。农民工可分为两类：一是已经城市化了的农民工。他们多年在城市工作，有稳定的职业、收入和相对固定的住所。二是非城市化的农民工。他们是既从事农业又进城务工的季节性农民工，是处于频繁流动状态的农民工，将来有可能长期在城市工作，也有可能回农村从事其他工作。

〔政策〕

在改革开放以前的计划经济时期，国家对农村人口向城镇流动通过户籍、粮食供应等手段实行严格控制。城镇企业招用农村劳动力须经政府有关部门批准，企业经过批准使用的农村劳动力随即就变成了城镇职工;企业在国家劳动工资计划以外使用的农村劳动力实行临时工制度，其各种待遇低于城镇职工。因此，在计划经济时期基本上不存在农民工问题。

从1978年党的十一届三中全会到现在，国家对农民工的非农化就业政策经历了一个从紧到松、从严到宽、从无序到规范、由歧视到公平的过程。1979年至1983年，控制农民进城就业，如1981年12月国务院就发出了《关于严格控制农村劳动力就业务工和农业人口转为非农业人口的通知》。1984年至1988年，允许农民到城镇就业，如1984年1月中共中央发出的《关于1984年农村工作的通知》指出，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。1989年至1991年，控制农民盲目向城镇流动，如1989年3月国务院办公厅发出了《关于严格控制民工外出的紧急通知》，1991年2月国务院办公厅又发出了《关于劝阻民工盲目去广东的通知》。1992年至2000年，规范农民向城镇流动就业，实施以就业证卡管理为中心的农村劳动力跨地区流动就业制度，同时对小城镇的户籍制度作了适当改革。2000年以后，对农民进城就业实行公平监管。

进入新世纪，国家对农民进城就业的政策与上个世纪相比发生了根本变化。一是取消了对农民进城就业的各种不合理限制;积极推进包括户籍、教育、住房等多方面的配套改革，维护进城就业农民的合法权益。这期间有三个文件特别值得我们关注。2002年9月中共中央国务院《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》明确规定：“各类企业招用农民工，应签订劳动合同，必须依法缴纳社会保险费。”2003年1月国务院办公厅《关于做好农民进城务工就业管理与服务的通知》，再次强调要取消对企业使用农民工的行政审批，取消对农民进城务工就业的职业工种限制，取消专为农民工设置的登记项目，实行暂住证一证管理;明确规定用人单位必须依法与农民工签订劳动合同，必须以法定货币形式支付农民工工资，劳动合同履行期间，农民工享有《劳动法》规定的各项权利，解除劳动合同，用人单位应当依法支付经济补偿。2003年3月劳动保障部办公厅致函最高人民法院指出：“凡与用人单位建立劳动关系的农民工(包括农民轮换工)，应当适用《劳动法》”。

〔现实〕

农民工与城市的关系

农民工已经成了城市产业工人的重要组成部分。陕西省2004年城镇单位从业人员为332万人，同期在陕务工的农民工总数已有246万人。农民工已占这些企业生产一线工人总数的80%以上。另外还有大量的农民工在城镇设摊开店，从事修理服务业、加工业、商业、餐饮业等，为城镇居民提供特色服务，填补了城镇需要而又空缺的行业。

农民工与城镇人口的就业关系

过去很长一段时间内，限制农民进城就业主要是怕农民抢占了城里人的就业岗位。但从目前情况来看，城镇户口的人员之所以下岗失业，从本质上来说，并不是社会不能为他们提供就业岗位，而是不能充足地提供城镇人满意的工作岗位。因此，一方面是大量的城镇下岗失业人员，另一方面是大量的工作没有人干，特别是城镇经济的快速发展，劳动密集型产业如建筑、环卫、家政、餐饮等工作，需要大量的劳动力，但城镇人又不愿意干这些工作。农民工进城务工，首先是填补了城镇用工的缺口，干的是城镇人不愿意干的工种，拿的是城镇人不可能接受的低工资。城乡劳动力在就业总体上是互补关系，农民工从事的是城镇剩余的工作。

农民工与用人单位之间的劳动关系

许多企业把农民工视作临时工，不与其签订劳动合同，即使签订劳动合同也只是简单地强调用人单位的权利和农民工的义务，发生了问题合同也无法发挥应有的作用。这种有劳动无关系的状况，造成农民工就业极不稳定，流动相当频繁。农民工的所有待遇都是与用人单位或雇主口头约定的，劳动保障权益受到侵害时调查取证十分困难。城镇只是许多农民工打工挣钱和临时栖息之地，生活条件差，工作时间长，劳动强度大，社会保险覆盖面小，拖欠克扣工资严重，这是多数农民工劳动生活的一个写照。

农民工与劳动力市场的供求关系

始于20世纪80年代的“民工潮”，如今居然变成了“民工荒”，它传递给社会的不仅是劳动力市场供求关系的变动信息，而且给企业和社会提出了必须深思的问题：怎么样对待农民工。当前的民工荒，不是因为农民工供给数量不足，而是因为农民工资水平长期徘徊不前、权益得不到有效保障，企业用人的质量要求迅速扩张，经济增长方式面临变革，其中工资水平低且时常克扣拖欠和劳动安全卫生条件差是民工荒的主要原因。

〔问题〕

一是劳动合同签订率低且权利义务不平衡。在陕西省务工的农民工中仅有22%的农民工与企业签订了劳动合同;在已签订的劳动合同中，多数合同权利义务明显失衡，对维权不利甚至侵权，给农民工依法维权留下了隐患。二是与城镇职工同工不同酬且工资常常受到企业和雇主的克扣拖欠。建筑行业的农民工由于违法分包、转包现象严重，多数不能按月领取工资。有的农民工干了几个月甚至一年，但结果却分文无得。三是劳动强度大。大多数农民工没有固定的休息日，每天工作时间都超过了8小时。不少农民工在劳动安全卫生条件很差的环境中工作，工伤时有发生。四是参加社会保险人数奇少。目前在陕西省务工的农民工仅有不足1%的人参加了基本养老保险和基本医疗保险，1.3%的农民参加了工伤保险。五是职业培训严重缺失。多数农民工在输出地和输入地都得不到有针对性的就业培训，用人单位也不愿出资培训农民工，影响了农民工的职业发展。

〔解决〕

农民工适用现行劳动保障法律、法规尚有一定的矛盾性，短时间内要建成城乡统一的社会保险制度困难很大，农民工转为市民将是一个渐进的过程，这就决定了目前只能从实际出发，循序渐进，重点抓好与农民工切身利益关系非常密切的劳动保障标准的贯彻实施。

一是应根据农民工的需要和特点，按照工伤保险-基本医疗保险-基本养老保险的顺序，督促用人单位和农民工参加社会保险。农民工的工作滚动性很大，工作场所变化频繁，而目前社会保险经办机构管理的社会化、现代化水平还不高，缺乏一个社会保险关系能够在城乡之间、地区之间顺畅转移接续的机制。由于城镇和农村实行不同的社会保险制度，城镇的农民工户口所在地一般没有建立与城镇相同的社会保险制度，一旦他们离开所工作的城镇，其参加基本养老保险的个人账户无法转移到户口所在地，其选择只能是退保。不少农民工认为参加基本养老保险和基本医疗保险需要个人缴费，降低了工资收入，不愿让企业从其工资中代扣代缴社会保险费。工伤保险是社会保险的鼻祖，能够为农民工提供包括工伤预防、工伤补偿和职业康复在内的较为全面的保障。因此可在理顺农民工劳动关系的基础上，首先要督促使用农民工的用人单位按照《工伤保险条例》的规定参加工伤保险，这样既能解决农民工遭遇工伤后的赔偿问题，也能减轻企业的赔偿压力。只有这样先走一步，才能让农民工和用人单位实际感受到社会保险制度的巨大作用，进而动员督促用人单位和农民工参加基本医疗保险，使农民工病有所医，防止因病返贫。

二是应从农民工工资入手，签订单项劳动合同。这几年，劳动保障部门在农民工签订劳动合同问题上可以说下的功夫不少，但为什么收效不大?其中一个很重要的原因就是用要求城镇职工的模式去要求企业与农民工签订劳动合同。农民工最关心什么，实际中农民工的什么权益最容易受到损害，这就是人所共知的克扣拖欠工资。因此，与其要求企业与农民工签订一份面面俱到、看起来十分规范的劳动合同，还不如借鉴开展集体协商、签订集体合同的经验，只要求企业与农民工签订一份与工资支付问题有关的单项劳动合同，由农民工与用人单位协商约定每月应当完成的工作数量和质量标准，完成约定工作任务后应得的工资标准，还可以约定每月应得工资的计算方法;用人单位应当与农民工依法约定工资的扣除事宜。

三是以检查《招用技术工种从业人员规定》的贯彻实施为切入点，促进用人单位把农民工培训纳入职工培训范围。农民工权益容易受到侵害，其自身素质不高是重要因素。没有经过职业教育和职业培训的农民直接进入劳动力市场，不仅浪费了人力资源，更重要的是不能满足新型工业化对劳动力的需求。因此，按照《劳动法》和《职业教育法》的规定，依法促进企业对农民工进行培训，提高农民工素质，增强农民工的职业适应能力，是推动农民工问题根本解决的重要环节。

〔发展〕

农村剩余劳动力的存在是农民工问题产生的人口基础。尽管目前全国已有近1亿农民工在城镇工作，但农村剩余劳动力仍然超量存在。陕西省2004年末常住人口为3705万人，其中乡村人口2483万人，占人口总数的67%。据省农业、劳动保障部门按目前经济发展水平测算，尚有农村富余劳动力671万人。与此同时，农业劳动生产率提高、农业技术进步、耕地减少等因素造成农业对劳动力需求劳动力。工业化和城镇化是转移农村剩余劳动力以及化解农民工问题的主要途径。但目前的工业化和城镇化又面临着环境污染、资源过度消耗等问题。因此，农民工问题有可能长期存在，会在相当长的时间里困扰劳动保障工作，需要不断思考探索社会转型期的农民工劳动保障权益维护问题。