近年来，随着国家依法治理进程的不断加快，国家行政机关申请人民法院强制执行的行政案件也不断增加， 行政非诉执行案件在基层法院行政案件受理中所占的比例也随之越来越大，所遇到的问题相应也就增多。比如：去年纳溪某镇的村社换届选举工作中，由于原任社长落选而拒绝交出集体公章的事件就已经发现有3起。对于行政案件先予执行的问题，最高人民法院〈关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释〉(以下简称若干问题解释)第九十四条规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。后者申请执行的，应当提供相应的财产担保。”行政非诉执行案件的复议与诉讼期间是不是属于诉讼过程中，能否采取先予执行措施的问题，值得探讨。

　　【案例】： 2011年3月20日，四川省泸州市纳溪区人民法院受理了辖区内棉花坡镇人民政府申请执行帅某交回集体印章的行政决定案件。被申请执行人帅某于2005年1月当选为该镇柿子村第十村民小组长，2011年1月14日，该村民小组按照《四川省村民委员会选举条例》的规定，对该村民小组组长进行换届选举时，依法选举了该组村民唐某为小组长，原任组长帅某落选。在村民委员会通知帅某办理移交手续时，帅某以选举存在问题为由，拒不交纳该村民小组集体印章和相关帐务手续。棉花坡镇人民政府依照国务院办公厅转发民政部、公安部《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作意见的通知》、《公安部印章管理办法》、《村民委员会组织法》、《行政处罚法》的相关规定，于2011年3月14日 作出《关于追缴柿子村地十村民小组印章的行政处理决定书》，要求帅某在接到处理决定书之日起三日内，将其持有的柿子村第十村民小组的印章及相关帐务资料交该镇人民政府。帅某接到处理决定书后在规定的期限内既不起诉，又不复议，也不履行该处理决定所决定的行为，棉花坡镇人民政府以帅某拒交印章的行为影响基层政权管理中关于计生、国土、外出务工等事务为由，向人民法院申请先予执行，本案在行政非诉执行案件的审查过程中，法院能否对本案先予执行，存在重大分歧：

　　有人认为,人民法院不可以先予执行。其理由是：(1)非诉行政行为申请法院先予执行没有法律依据。《若干问题的解释》第九十四条的规定，明确了先予执行的前提是在诉讼过程中，行政诉讼的提起是先予执行的前提，而非诉行政行为不适用此条解释，因为行政诉讼的提起完全取决于行政相对人。参照民事诉讼法及相关解释，也找不到非诉行政行为可以先予执行的法律依据。(2)《若干问题的解释》第八十六条规定，行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备的条件之一就是：即具体行政行为已经生效并具有可执行内容。如果采取了强制执行措施先予执行，从程序上讲就剥夺了行政管理相对人依法享有的复议、起诉的权利，从实体上侵犯了行政管理相对人的人身权、财产权。(3)人民法院的提前介入，容易造成当事人对复议、起诉失去信心，不利于充分保护行政管理相对人的合法权益。人民法院在没有法律依据的情况下先予执行，万一执行有误，还要承担国家赔偿的法律后果。

　　也有人认为，人民法院可以先予执行。其理由是：行政处罚法第四十五条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”此外，行政复议法第二十一条规定： “行政复议期间具体行政行为不停止执行;”行政诉讼法第四十四条也规定：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：(一)被告认为需要停止执行的;(二)原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的;(三)法律、法规规定停止执行的。”以上法律规定表面不停止执行为原则，停止执行为例外。所以，人民法院就本案是执行行为的案件是可以先予执行的。同时，本案就被管理相对人帅某所持有拒交的柿子村第十村民小组的印章，严重影响该村民小组现任小组长对该组村民的事务管理，也影响农村基层政权的维护与稳定，不先予执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失。在这样的紧急状态下，人民法院完全应当采取先予执行的强制措施，以避免造成他人的合法权益被侵害。

　　笔者同意可以先予执行的意见。非诉行政案件先予执行制度，是指非诉行政案件在没有诉讼情形下具体行政行为的先予执行制度，即具体行政行为一经作出，如果不及时执行，就可能给国家利益、公共利益或者他人的合法权益造成不可或难以弥补的损失时，作出具体行政行为的行政机关或者具体行政行为确定的权利人在具体行政行为确定的义务人或者其他利害关系人申请复议或者提起诉讼前即可申请人民法院先予执行。正常的非诉执行案件所执行应具备的条件是：行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。依据是《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条规定：“公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。《若干问题的解释》第八十八条规定： “行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理”。《若干问题的解释》意思是在被执行人的法定起诉期限三个月内具体行政行为将停止执行，要等到法定起诉期限三个月届满后才能执行。《行政诉讼法》第六十六条、《行政诉讼法若干问题解释》第九十四条规定了诉讼复议过程中的先予执行制度，但是缺乏对非诉先予执行制度的规定。具体来讲，在相对人既不主动履行行政处罚，也不提起行政复议与行政诉讼的情况下，行政机关申请强制执行的时间一般需要等待三个月，不利于紧急情况下国家利益与公共利益的保护。比如环保执法来说，电镀、印染、废塑料退镀等这些污染极为严重、群众信访比较多的环境行政处罚案件，在现行的法律制度下，环保部门作出行政处罚后三个月内，也只能眼睁睁看着相对人继续生产作业并污染环境却无可奈何。非诉讼先予执行制度的缺位，非常不利于环保部门积极履行环境监管职能。因此，为了提高打击严重违法行为的行政效率，为了避免使环境安全、公共安全等公共利益受到难以弥补的损害，就应当建立非诉先予执行制度，赋予类似环保部门等行政执法单位非诉先予执行申请权。 笔者认为，像本案这种执行行为的案件，涉及我国农村基层政权中关于计生、国土审批、外出务工等管理性的事务工作，属于紧急状态的情况，如放任被执行人故意规避执行的行为，可能会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失，人民法院就应当予以先予执行，也符合行政法上的应急原则。《行政诉讼法》第四十四条规定是以不停止执行为原则，停止执行为例外。行政处罚法第四十五条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”行政复议法第二十一条规定：“行政复议期间具体行政行为不停止执行”。所以，本案的非诉行政执行案件的先予执行也是不违反我国行政法律法规的。

　　目前，非诉先予执行确实存在着无法突破的法律瓶颈和现实制约，但基于重大国家利益和社会公共利益的需要，及时遏制违法行为的持续，赋予行政机关非诉先予执行申请权，有其一定的必要性和合理性。特别像那些环境违法行为的行政处罚案件、破坏基本农田等重大土地违法行为的行政处罚案件、严重影响防汛抗洪等重大水利违法行为的行政处罚案件、严重影响城市和谐发展、市重点项目建设需要的房屋拆迁裁决案件等。如不先予执行都可能会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失。宁波两级法院在2009年就有条件、有选择地由市中院审查后，对基层法院个别房屋拆迁类及环保行政处罚类案件准许并实施非诉先予执行。 由此，非诉行政执行案件应当准许先予执行，充分体现依法治国、严格执法、司法为民的司法精神，也体现司法是国家行政执法的强制力后盾。

　　非诉行政执行案件的先予执行也不是不要条件，但笔者认为也不能太过于机械或苛刻，主要可以从以下两个方面的条件予以审查：(一)行政处罚事实必须清楚，证据确实充分;(二)不先予执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失。非诉行政执行案件的先予执行同时符合上述两个条件就可以先予执行。 对非诉行政执行案件先予执行以后，行政管理相对人在起诉、复议这段时间内，可能出现三种情况：一是当事人起诉(向人民法院起诉期限为三个月);二是申请复议(对复议不服可在十五日内向人民法院起诉);三是既不起诉又不申请复议也不执行。所以，非诉行政案件先予执行的执行行为是在一种不确定的状态下进行的，应当予以谨慎，更不能将先予执行权利予以滥用，必需根据案件的具体情况予以审查，报院长或主管院长批准后才能作出裁定予以执行。如果先予执行完毕后在法定期限届满前，当事人申请复议或提起行政诉讼的，复议机关经复议程序或人民法院启动审判程序审理后，如行政机关的具体行政行为被撤销，应当国家赔偿的就给予国家赔偿。所以，对先予执行的非诉行政执行案件应当严格把关。目前《若干问题的解释》对非诉行政执行案件先予执行问题未作规定，笔者建议对非诉行政执行案件的问题给予司法解释的形式进行补充、完善，以便在审判实践中便于操作。