提要 乌拉圭回合农业谈判要求WTO成员国将农产品进口数量限制、配额等非关税措施关税化，导致发达国家农产品保护结构发生变化，形成关税高峰和关税升级问题。本文通过分析WTO主要成员执行农业市场准入承诺中的关税化，关税约束与关税削减存在的问题，具体评估了中国农产品出口所面对的关税壁垒问题，供我国研究参与WTO新一轮农业市场准入谈判参考。

　　关键词：农业协定、市场准入、关税高峰、关税升级

　　中国作为正式的世界贸易组织(WTO) 成员，理应分享经济全球化和WTO农业多边贸易体制的利益，改善中国农业的国际竞争环境，促进优势农产品的出口。但是，中国农产品所面对的国外市场准入条件却不容乐观，一方面，各国的关税保护结构依然复杂，另一方面，随着农业贸易保护主义的抬头，发达国家技术性贸易壁垒与日俱增。为评估中国农产品面对的国际关税环境，我们选择欧盟、美国、日本和加拿大等发达国家，以及巴西、韩国和马来西亚等发展中国家作为分析样本，调查和分析了执行乌拉圭回合谈判承诺以来的关税壁垒情况，重点分析了关税高峰与关税升级问题，供国内研究制定WTO农业市场准入谈判战略与方案时参考。

　　一、乌拉圭回合谈判与现行农产品关税环境

　　(一)乌拉圭回合农业谈判

　　目前的国际农产品市场准入环境，主要归功于乌拉圭回合谈判。1986-1994年，针对当时许多国家利用高关税及非关税壁垒限制农产品进口的情况，乌拉圭回合农业谈判要求各国作两方面的承诺：

　　1.将所有限制农产品进口的非关税措施转化为关税，建立“单一关税制度”(Tariff-only)，这一过程被称为“关税化”(Tariffication)。

　　乌拉圭回合谈判中，有40个国家承诺通过关税化取消过去广泛使用的农产品非关税措施，如数量限制、差价税(Variable Levies)、进口禁令或其他非关税措施。在乌拉圭回合前，这些国家使用非关税限制进口的农产品约占全部农产品税号的22%。由于通过计算关税等值来将非关税措施转化成相应的单一关税率(农产品的关税等值，等于该产品的国内市场平均价格减去该产品或相近产品的国际市场平均价格，即体现了该农产品非关税措施的保护水平)，对非关税措施实行关税化，必然会产生高关税。因此，关税化谈判还要求各国维持“现行准入机会”(Current Access Opportunities)。如果现行市场准入机会不到基期内国内消费量的5%，则要求提供“最低准入机会”(Minimum Access Opportunities)，即现行准入机会和最低准入机会两项承诺加在一起，将在第一年提供相当于基期国内消费量的3%的准入机会，这些机会将在 2000年(发达国家)或2004年(发展中国家)增加到国内消费量的5%。

　　与此同时，谈判还规定，实行关税化的国家有权使用农产品特殊保障机制，但必须在减让表中说明使用这一条款的权利。

　　2.削减和约束全部农产品关税(包括关税化产生的关税)。要求从1995年开始，发达国家在6年内，发展中国家在10年内，分年度削减关税。以 1986~1988年关税平均水平为基础，用简单算术平均法计算，发达国家削减36%，每个关税税目至少削减15%;发展中国家削减24%，每个关税税目至少削减10%。

　　乌拉圭回合谈判达成的《农业协定》，在第4条、第5条和附件5对农业市场准入问题作原则性规定，但具体承诺则根据乌拉圭回合谈判结果体现在《马拉喀什议定书》所附国别减让表中。

　　(二)乌拉圭回合以来的农产品关税环境

　　乌拉圭回合谈判使农产品关税壁垒在一定程度上有所下降，但WTO所有成员在乌拉圭回合后农产品的关税约束水平仍然达62%，国际农产品市场的准入条件并没有得到实质性改善。

　　表1显示，OECD国家农产品关税的平均约束水平为45.2%，其中，挪威、瑞士、冰岛等国家农产品关税率均在100%以上，低于全球平均关税约束水平的OECD国家有：欧盟(22%)、加拿大(24%)、日本(33%)、墨西哥(43%)和美国(12%)。

　　从农产品关税结构看，烟草、乳制品、肉类、食糖、蔬菜、粮食类产品和活动物的关税水平仍然超过所有农产品平均关税62%的水平。咖啡、纤维、少数水果产品、香料和新鲜的园艺产品的平均关税达50%。OECD国家农产品的关税仍然较高，如乳制品关税达116%、畜产品82%、谷物78%、食糖 64%。表2显示，欧盟、日本和美国对乳制品、肉类产品以及谷物仍然征收较高的关税。

　　表1 乌拉圭回合前后主要OECD国家农产品平均关税水平(%)

　　乌拉圭回合前基期关税水平乌拉圭回合后的约束关税水平

　　挪威196.4152.0

　　瑞士159.1126.1

　　冰岛156.5102.3

　　波兰56.135.9

　　日本44.033.4

　　匈牙利44.129.3

　　加拿大27.221.8

　　欧盟31.621.1

　　捷克17.512.2

　　美国16.611.9

　　新西兰13.97.3

　　澳大利亚7.73.9

　　OECD国家平均61.445.0

　　资料来源：UNCTAD, TRANS Database.

　　表2 欧盟、日本和美国部分农产品关税水平(%)

　　欧盟日本美国

　　UR前UR后UR前UR后UR前UR后

　　热带鲜水果9527475

　　热带坚果3261< 1< 1

　　烟草201600118

　　油籽0000< 1< 1

　　植物油1712952< 1

　　食糖2971521265819791

　　大米361-****5-

　　小麦1708224015264

　　杂粮134-233-8-

　　乳制品28917848932614493

　　肉类产品977693503226

　　注：UR前：乌拉圭回合多边贸易谈判前。UR后：乌拉圭回合多边贸易谈判后。“-”表示缺数据;“**”指日本大米延迟实行关税化，因此不能用关税率表示。

　　资料来源：UNCTAD, TRANS Database.

　　二、中国农产品面对的关税高峰问题

　　如上所述，关税化必然会带来一些农产品的高关税问题。乌拉圭回合前，广泛使用非关税措施的农产品往往被认为是敏感性农产品，关税化后，这些农产品被设置了较高的关税壁垒，对中国农产品出口极为不利。我们使用“关税高峰”(Tariff Peak)概念来分析乌拉圭回合以来的国际农产品关税保护结构，以辨识中国农产品所面对的国际环境。所谓“关税高峰“，指执行乌拉圭回合削减关税承诺以来仍然相对较高的农产品进口关税。本文定义“关税高峰”为从价税率超过12%的农产品关税。

　　(一)关税高峰发生的频率

　　乌拉圭回合关税减让表显示，美国、欧盟、日本和加拿大四个样本国家中，关税超过12%的农产品占全部税号的10%，一些重要农产品的关税高达 350-900%。关税高峰农产品中，关税超过30%的农产品，美国有20%，欧盟有25%，日本则达30%，加拿大为1/7。发展中国家关税高峰情况略比发达国家普遍，但发展中国家极端高关税的情况却较少发生。所选择的发展中国家样本中，关税高峰的比例分别为：韩国8%，马来西亚30%，巴西60%。

　　(二)发生关税高峰的主要农产品

　　乌拉圭回合以来，关税高峰问题主要发生在粮食、肉类、水果、蔬菜、鱼产品、及加工食品。

　　1.主要粮农产品。粮食及主要农产品是高频率、高关税发生的主要领域，特别是肉类、食糖、奶、黄油、乳酪、谷物，还包括烟草和棉花等农产品，由于乌拉圭回合农业谈判要求将过去使用的数量限制、配额等非关税保护措施关税化，导致了这些农产品新的高关税率，这些关税化税率甚至超过了最惠国框架中关税配额税率30%的水平，达到900%(表3)。

　　在关税化过程中，虽然关税配额能使少数农产品增加市场准入机会，但由于实施期内一般不增加关税配额量，且配额主要分配给传统的贸易伙伴，关税配额制度中的关税高峰超过了30%。因此，关税配额管理制度实际上延续了乌拉圭回合前了农产品贸易保护格局，在WTO成员间形成了新的贸易壁垒。

　　目前一些国家对主要粮农产品采取高最惠国税率与特殊保护措施。如美国在采取农产品特殊保障条款的同时，在海关税则中设置了一些附加税，对超过配额的牛肉、食糖、奶和奶制品、棉花、花生和其他一些产品的进口征收附加税，如果成交价格低于参考价格水平，则对其征收保护关税，并且该关税税率随进口价格的降低而逐渐增加。欧盟一直对禽肉、鲜蛋和食糖的进口征收附加税(1999年初从价税达到65%-120%)。日本也存在着有类似的进口税收体系，如规定肉类产品的关税为进口价格与某一标准价格或混合价格之间的差额。同时，日本、加拿大和美国等发达国家，通过国家贸易和进口垄断机构控制谷物和乳制品的贸易。在这种进口控制体制下，日本设置了大量的农产品进口高关税，使大米等主要食品及加工品的进口关税高达200-900%。日本食糖关税使进口费用增加了 250%。欧盟也保留对食糖产品的高关税。韩国仍维持对大米进口的配额限制。各国所有以价格为基础的保护措施有可能长期存在，而且也可能没有最终的取消时限。新一轮WTO农业谈判能否达成限制这些保护措施的协定，人们正拭目以待。

　　2.水果、蔬菜与鱼产品。在水果、蔬菜与鱼产品的最惠国关税高峰一般比主要粮食产品低，但仍然非常普遍。一般而言，主要水果、蔬菜、鱼、贝壳类产品的关税高峰在12-30%之间。这一高峰经常发生在桔子和其他柑橘类水果、菠萝、苹果、核果、葡萄和西红柿生产的旺季。还有一些国家对新鲜或干蔬菜产品，如芦笋、橄榄、蘑茹、大蒜等征收高关税。但相对来讲，大多数水果、蔬菜和水产品的进口税都比较低。

　　一些国家还制定了一系列特殊的限制措施。如欧盟对超过配额的香蕉进口征收的禁止性关税高达220%;日本对进口干豆征税达370-530%;美国和日本对进口核果征税分别为132%和470%。目前欧盟用新关税制度代替了以前的对水果和蔬菜的参考价格制度，新关税制度对桔子和其他柑橘类水果、葡萄、苹果、西红柿、橄榄和黄瓜进口征收的关税，随进口价格的降低而升高，以补偿“门槛价”的价格差。欧盟对鱼及加工品关税配额仍受参考价格的约束。

　　此外，大多数国家仍普遍使用季节性关税，在国内农产品生产旺季会提高关税，这也会严重影响中国农产品出口的稳定。

　　3.加工食品。乌拉圭回合关税削减后，加工食品仍然是主要发达国家关税保护频率及水平很高的一个领域。关税高峰和一系列其他保护措施从初加工扩大到整个加工领域，包括各类加工品。如在韩国的食品工业中，关税高峰相对较多。

　　欧盟的加工食品(不包括初加工阶段)占所有关税高峰的30%，税率从12%到100%不等。关税率较高的产品，如谷物和以糖为原料的加工品、水果制品、罐装果汁等，欧盟通过征收附加税来补偿其加工业。美国的加工食品占关税高峰农产品的1/6，且税率在12%—100%。美国使用了包括混合最惠国税率、关税配额税率以及附加安全税。美国实行关税高峰的产品包括橘子汁(31%)、花生油(132%)，以及某些烟草产品(350%)。日本的加工食品占关税高峰产品的40%，包括人造黄油、罐装的肉和肉制品、口香糖和其他糖甜食、可可粉和巧克力、意大利面食和其他谷物产品、腌制水果和蔬菜、果汁、咖啡、果汁茶及提炼品、香烟、烟草等。

　　发展中国家中，巴西、马来西亚的加工食品占所有关税高峰产品的4%—8%，韩国占40%。主要受影响的部门是罐装水果和蔬菜、饮料及烟草等产品。

　　表3 乌拉圭回合后的关税高峰农产品

　　产品种类欧盟日本美国加拿大巴西韩国马来西亚

　　冷牛肉86402622610400

　　去骨冻牛肉215402622612300

　　冻猪肉381000010250

　　冻全鸡3212223810200

　　冻金枪鱼2240010100

　　冻沙丁鱼2340010100

　　牛奶(乳脂率>3%)113220166224114360

　　未加糖奶粉66160155224316400

　　加糖奶粉54280185224316400

　　酸奶696201632238163610

　　黄油68300180230016405

　　乳酪12030422246163610

　　鲜、冷番茄14381310450

　　鲜、冷黄瓜163131310270

　　蘑菇13421910300

　　青橄榄2430010300

　　腌制橄榄169120102710

　　干豌豆05301010270

　　干菜豆及豇豆03700010300

　　干木薯75150010205

　　鲜香蕉22023001030115

　　鲜菠萝61700103097

　　鲜橙163240105010

　　鲜柚210240103010

　　鲜葡萄181210104510

　　鲜苹果111700104510

　　绿茶31700104025

　　小麦6529012771050

　　玉米8470101850

　　大米719001011050

　　小麦细粉4420012331240

　　玉米细粉2921061050

　　小麦粗粉及粕7419011501050

　　玉米粗粉及粕2421031050