1997年10月，中国国家主席江泽民成功出访美国，改善了两国关系的气氛，开辟了中美关系

　　的新阶段。江主席美国之行的成就是举世公认的。

　　不少美国官员和学者在肯定当前中美关系积极发展势头的同时，又补充强调这种改善主要是

　　在政府间关系层次上实现的，美国国内对华公众舆论和反华利益集团的调子并没有多大改变

　　，今后两国关系仍会受到美国国内政治的制约，对此应保持清醒的认识。

　　在另一方面，一些希望中美关系不断改善的有识之士常常批评美国克林顿政府不能排除利益

　　集团的干扰，制定出符合美国长远国家利益的首尾一致的对华政策。前国务卿亨利·基辛格

　　就是主要的批评者之一。他认为，克林顿政府虽然顶住了要求遏制中国的势力，但是“它在

　　处理把中国妖魔化的问题上却表现得很懦弱。由于政府力图安抚每一个压力集团，因此它基

　　本上接受了批评它的人所确定的目标，同时又声称它有一个更好的途径去实现这些目标，结

　　果就制定不出积极的议事日程来。”【注释】Washington Post, July 6,

　　1997.【注尾】在基辛格看来，克林顿政府没有勇气打破利益集团

　　对美国对华政策的牵制。

　　试论利益集团在美国对华政策中的影响美国研究

　　以上现象提出了一个重要问题，即如何看待国内政治尤其是利益集团政治对后冷战时期美国

　　对华政策的影响。对这一问题，一些专家曾作过一些探讨。作者拟以1989年以来美国国内围

　　绕对华最惠国待遇问题的斗争为例，对利益集团政治在美国对华政策制定中的表现形式与影

　　响加以阐述。本文试图回答下列问题：美国利益集团活动的主要政治体制背景是什么?冷战

　　结束后利益集团在美国对华政策中的影响为什么扩大了?围绕对华最惠国待遇问题，不同的

　　利益集团是怎样组成的，它们活动的方式与游说的逻辑是什么?利益集团政治对于后冷战时

　　期美国对华政策已经产生了哪些影响?

　　一、美国利益集团活动的政治体制背景

　　利益集团对美国政府的决策和社会生活有着重大影响。这种现象主要是由美国政治体制的特

　　点决定的。鼓励利益集团活动的政治体制因素包括：

　　第一，分权制衡的政府权力结构造成整个社会决策中心和权力中心分散化。所谓“帝王般的

　　总统制”实际上并不存在，总统与国会两大部门相互竞争对政策制定的影响力。著名记者亨

　　德里克·史密斯在其影响广泛的著作《权力游戏》中用“浮在水面上的球”作比喻指出：“

　　在20世纪的最后阶段，我们美国人所拥有的权力体制比我们历史上任何时候都更具有流动性

　　。权力是浮动的。它并不留在白宫，也不是从一极转向另一极，不是从总统转到反对派，也

　　不是从共和党转到民主党。它不停地漂流……随着在主要政策上的领导力量，从一个竞争的

　　权力中心漂到另一个权力中心。”【注释】Hedrick Smith，Power Game: How

　　Washington Works ( New York:

　　Ballantine Books, 1989)，pp.14-15.

　　【注尾】在这种体制下，总统的决策权受到极大制

　　约。在对华最惠国待遇问题上，总统多数

　　时候保持着反应式的决策模式，反华的国会议员和利益集团控制了整个议程，实际上由

　　它们决定是取消还是对中国最惠国待遇附加条件。

　　第二，鼓励不同观点、不同利益集团对政治影响力展开竞争。美国政体鼓励不同观点的存在

　　，鼓励不同利益集团参与决策过程。“政治企业家精神”(political entrepreneurship)

　　一词为美国政治研究者经常使用，反映了政治家积极竞争政治影响力的现实。美国政体之所

　　以鼓励竞争，与美国是各西方国家中党派认同较淡、年资制度对政治家约束较少分不

　　开。对决策影响力的竞争不仅表现在国会与总统之间的争夺上，而且在行政部门各机构之间

　　表现也十分明显。在对华最惠国待遇问题上，代表政府各部门观点的内阁成员往往发表不一

　　致的意见。如在1994年克林顿总统尚未作出决定前，财政部长本特森和国家经济事务顾问鲁

　　宾就公开赞成贸易与人权问题“脱钩”，但以国务卿克里斯托弗为代表的国务院则认为这些

　　言论打乱了其对华政策的整体部署，破坏了它在对华政策上的声誉。当时，国务院试图以国

　　会反对为借口，力促中国在宣布延长决定前作出更多的让步。【注释】Interna

　　tional Trade Report, April 20, 1994. 【注尾】另一个明显的例子是，以中

　　央情报局和国家安全局为代表的政府情报部门主张在武器扩散问题上对中国采取强硬立场，

　　它们经常在总统争取国会延长对华最惠国待遇的关键时刻向有关议员透露所谓中国参与武器

　　“扩散”活动的情报，这种做法显然增加了总统做国会工作的难度。

　　第三，选举活动频繁，对外政策往往成为在野党候选人攻击的目标。各级选举是美国政治过

　　程中必不可少的环节，是推动政策发生变化的重要力量。总统大选和国会两院选举，是其中

　　最重要的选举。候选人之间的竞争，特别是两党总统候选人之间的竞争，往往使得现行政策

　　中的问题高度政治化，在野党总统候选人经常出于竞选目的，不顾国家整体利益，大肆攻击

　　当政者的对外政策，以不切实际的政治许诺吸引选民。中美关系在1989—1997年期间，美国

　　历经

　　了三次较大的选举，一次是1992年的总统选举和国会选举，一次是1994年的国会中期选举，

　　再一次是1996年的总统选举和国会选举。对华政策在这三次选举中都成为辩论的重要议题。

　　在1992年的大选中，为了竞选利益，即使是坚持维护中国最惠国待遇的在任总统布什，也不

　　得不作出一些对华强硬姿态，迎合某些利益集团的需要，如在中国知识产权、市场准入、劳

　　改产品“出口”以及纺织品“转运”等问题上采取强硬政策;为了获得劳工集团和国防承包

　　商的支持，布什不顾中国的强烈抗议，公然向台湾出售先进战斗机，使本已紧张的美中关系

　　再度出现新危机。与此同时，国会中民主党团为支持本党候选人的竞选，比以往更加卖力地

　　攻击布什政府的对华政策。

　　第四，金钱政治为利益集团影响政府决策大开方便之门。金钱成为政治之“母乳”在美国由

　　来已久，而当代选举运动大量使用电视政治广告更惊人地提高了参选费用，政治资金对政治

　　家的影响进一步扩大。在1974年竞选筹资改革以前，政治筹款主要是政党和政党领导人的事

　　，但是1974年的改革规定政府只资助总统选举，这样就把筹资战转到了国会席位的竞争中，

　　特别是参选者个人身上。据美国《时代》周刊统计，在1994年的中期选举中，花钱最多的前

　　10名参议员候选人的开支都在500万美元以上，其中有3人超过了1000万美元，开支最高者达

　　到2500万美元以上。花钱最多的10个众议员候选人开支也都超过100万美元，最高者为260万

　　美元。【注释】转引自潘同文：《美国1994年中期选举及其影响》，《国际问题研究》1

　　995年第1期。【注尾】如此高昂的竞选开支使得在职国会众议员不得不把70—80%的精力(参

　　议员在任期的

　　后两年也如此)放在筹款活动上。一场竞选的结束始终意味着下次竞选筹资活动的开始。金

　　钱政治的合法化，为各种利益集团影响政策提供了合法而有效的渠道。在任议员的竞选资金

　　主要来自本选区的国防合同承包商、农业利益集团、劳工利益集团以及重要的工商企业。华

　　盛顿的专职游说者更是通过有选择地提供资金，达到影响政策的目的。

　　美国政体的以上特点，均为利益集团对决策过程施加影响提供了土壤，使得利益集团政治成

　　为美国政治生活的核心。

　　有关利益集团对于社会决策的影响问题，美国早期政治家是持怀疑态度的。詹姆斯·麦迪逊

　　在对美国建国具有深远影响的《联邦党人文集》一书中表达了该看法，他指出：如果人们在

　　经济利益的基础上联合起来，社会上的所有穷人就会接管政府。【注释】转引自加里·

　　沃塞曼：《美国政治基础》，北京·中国社会科学出版社，1994年版，第

　　182页。

　　【注尾】但是，在二

　　战结束后的50-

　　60年代，美国基本改变了过去的看法，不再认为利益集团是民主程序的破坏者。经过政治学

　　家本特利、杜鲁门等人的倡导，美国学术界和舆论界开始把利益集团视为多元主义民主政治

　　的一个本质内容，认为各种利益集团实际上可以起到公民个人与国家这部庞大机器之间“缓

　　冲器”的作用。多元主义的民主理论认为，社会包含许多相互冲突的、同政府官员有联系的

　　利益群体，这些利益集团相互竞争对决策过程的影响力。它们之间彼此讨价还价，也同政府

　　讨价还价，通过彼此让步或交换，达成妥协。妥协的结果就变成了公开的政策。【注释】参

　　见加里·沃塞曼前引书，第209—218页。【注尾】但是最近

　　，不同利益集团影响的“不平衡性”引起了美国研究者的忧虑。他们发现，利益集团有“

　　圈内”和“圈外”之分;利益集团并不是把广泛的不同意见、不同利益纳入民主过程中去，

　　相反形成了某些享有特权的利益集团，“圈内”利益集团与政府保持磋商，侵蚀了“圈外”

　　集团的利益。影响力的失衡实际上与民主原则南辕北辙。【注释】参见《布莱克维尔政

　　治学百科全书》“利益集团”条目。中国政法大学出版社，1992年

　　版，第362页。

　　【注尾】

　　根据研究，利益集团政治带来影响力失衡的一个原因是由“利益密度”的不平衡造成的。所

　　谓“利益密度”，是指在决策涉及的某一问题上，各利益集团所牵涉的利益与感兴趣的程度

　　。在经贸政策上，前美国参议院财政委员会法律顾问伦纳德·桑托斯(Leonard Santos)曾

　　分析了国会更倾向于同情保护主义集团的原因。他指出：“虽然贸易保护主义的受益者远远

　　少于付出代价的人，但国会一直比较关心寻求贸易保护的人。这反映了利益的密集程度不平

　　衡。受进口物品威胁的生产商和工人较为集中和有组织，能够随时为其利益而施加政治压力

　　。受益于贸易的消费者和其他人则较为分散，他们在某一种具体贸易问题中的利害关系通常

　　很小。”同时他又指出，由于存在促进出口集团的平衡，国会中不会导致全面的保护主义。

　　【注释】汪熙主编：《美国国会与美国外交决策》，上海·复旦大学出版社，1990年版，第2

　　1页。【注尾】

　　“利益密度”分布不平衡导致对政策影响力的不平衡，最典型的例子是：由于美国纺织产

　　业集团的积极游说，国会立法对于美国已经丧失比较优势的纺织业进行了长期的保护，进口

　　物美价廉的外国纺织品受到种种限制，美国普通消费者为此每年付出了巨大的经济代价。

　　【注释】See Destler I. M. & John S. Odell, Anti?Protection，Changing

　　Forces in United States Trade Politics ( Washington,D.C.: Institute for

　　International Economics, 1987).【注尾】

　　利益集团一般是高利益密集度群体、行业或阶层的代表，特殊利益导致高投

　　入、高组织和高效率的游说工作。在美国，利益集团的活动方式主要有：

　　(1)影响公众舆论。通过包装自己的观点，在公众中赢得同情者，创造一个有利于游说活

　　动的公众气氛。

　　(2)寻找政治盟友。在某一政策问题上建立共同施压的联盟。

　　(3)动员基层选民。通过组织他们向国会议员和政府官员发出“集束式”的邮件、电话、

　　电报、传真和电子邮件【注释】作为“信息高速公路”时代政治透明度的一部分，每个

　　国会议员都公布了其电子信箱

　　地址。

　　【注尾】，对政治家施加选举压力。

　　(4)进行幕后活动。由游说人员直接出面作政治家的工作。

　　(5)由政治行动委员会【注释】政治行动委员会指美国一种由工会、工商界、贸易组

　　织或独立的政治团体为竞选各

　　级公职的候选人筹集政治资金而组成的非党派基金管理机构。

　　【注尾】进行政治捐赠。政治行动委员会对于参选人在基本

　　政治、经济问

　　题上的保守主义或自由主义倾向进行评估、打分，并在此基础上向参选候选人提供政治捐赠

　　。这是利益集团施加影响的一个主要方式。

　　二、利益集团影响增大的国际政治经济背景

　　以北京政治风波为分水岭，美国对华利益集团在力量规模、组织构成与活动目标等方面均发

　　生了较大的变化，其对美国政府对华政策的影响大大加强了。究其原因，除了有关北京政治

　　风波的公开报道造成美国公众对华“印象”下降外【注释】有关美国公众舆论对华“印

　　象”变化的调查统计数据，参见Harry Harding, A Fragile Relationship,the Un

　　ited States and China since 1972 ( Washington, D.C.: Bro

　　okings Institution, 1992), p.363; James R. Lilley and Wendell L.Willrie II, eds.

　　, Beyond MFN:Trade with China and American Interests ( Washingto

　　n D.C.: AEI Press,1994 ), pp.148-149.【注尾】，国际格局和中美关系的

　　结构性变化也是导致利益集团影响增大的主要因素。

　　第一，美国对中国在后冷战时期国际格局中地位的估价发生了变化。1989年后的几年，美国

　　官方认为，苏联的解体使得美国对中国的战略需求大大降低，美国可以向中国施加更大的压

　　力迫使其改变人权、贸易、安全等方面的做法。但是，自1993年以后，美国工商界开始日益

　　重视中国市场的价值。与此同时，国力的提高也加强了中国对亚太地区事务的影响。中国经

　　济和安全地位的再度上升，使得美国政府和相关利益集团重新估价中国的战略地位。对华战

　　略评价的波动影响了不同利益集团的活动。人权、劳工等反华利益集团在冷战结束后的几年

　　中曾利用中国战略地位下降的形势，迫使美国政府对中国采取强硬的贸易和人权政策，它们

　　从中捞取了不少好处;相反，中国战略地位的上升，则为支持稳定和发展对华关系的工商利

　　益集团提供了游说政府和公众的良好根据。

　　第二，冷战的结束从整体上提高了美国利益集团在对外政策领域的影响。冷战时期存在着巨

　　大的苏联威胁，维护国家安全是对外政策的首要目标，对外政策的制定权主要由国家最高领

　　导层掌握，利益集团的影响力是有限的。但是，冷战后苏联威胁消失，以军事安全为核心的

　　国家安全退居次要地位，以加强国际竞争力为主的经济安全开始在对外政策制定中占据上风

　　，地区性、行业性与问题联盟性(issue linkage)等各种形式的利益集团空前活跃，在对

　　外政策中的影响大大增加。利益集团增进了在对华政策中的影响力与冷战后美国国内政治的

　　这一发展趋势是吻合的。

　　第三，美国经济的国际化发展激起贸易保护主义的反抗，而中美贸易在短时间内大幅度增长

　　，使得劳工利益集团和工商利益集团的斗争更加激烈。进入80年代以来，美国经济的国际化

　　程度大大提高，在比较优势规律的作用下美国经济面临艰巨的调整任务。1970年，美国商品

　　进口只占美国商品生产总值的8.7%，到1980年猛升到21.3%，1990年达到23.2%。1970年，美

　　国对外出口在美国商品生产总值的比例是9.2%，到1980年上升到19.1%，1990年略降至18.2%

　　。【注释】Juan P. Morillo, “The Clinton Administration?s New National Exp

　　ort Strate

　　gy,” Law and Policy in International Business, Vol. 25, No. 3,

　　March 22, 1994.

　　【注尾】面对经济国际化的挑战，劳工界和工商界均开展了大规模的游说活动，力

　　图影响对外经

　　贸政策的制定。劳工界反对进口的激增，反对美国公司进行跨国投资，反对国内工作职位流

　　失到国外。工商界反对外国政府“不公平”的产业与贸易政策，同时也反对劳工界的反产业

　　结构调整的保护主义行为。劳工界和工商界都十分关注美国对外贸易逆差问题，均认为它是

　　其他国家尤其是东亚新兴工业化国家推行的不公平贸易政策的结果。

　　在美国对华全面制裁尚未解除的情况下，1989年以来中美贸易仍以惊人的速度迅速增长，对

　　华贸易成为进一步推动美国经济国际化的重要动力之一。中美贸易在加大美国某些劳动密集

　　型行业所受冲击力度的同时，也给美国工商界的出口与投资带来了巨大的机遇，美国国内支

　　持稳定中美关系的利益集团明显增强。据美国海关统计，1989年中美双边贸易额为177.7亿

　　美元，1993年猛升为400亿美元【注释】美国商务部统计数据，转引自Nicholas R.Lard

　　y, China in the World Economy (Wa

　　shington,D.C.: Institute for International Economics,1994)?

　　【注尾】， 1996年更达到635亿美元，中国已成为美

　　国的第四大贸

　　易伙伴。截止1997年6月底，美国在华投资已达23250项，协议额368.7亿美元，实际投入额1

　　56.7亿美元。【注释】《人民日报》1997年10月6日。【注尾】中美经贸关系的飞速发展

　　，增加了两国的共同利益，增强了支持稳定中美关

　　系的利益集团的影响。但是，在两国经贸关系中不免存在一些未能及时解决的问题，如贸易

　　不平衡、知识产权、市场准入以及中国“入关”与加入世界贸易组织等问题。在历年的有关

　　最惠国待遇的斗争中，这些问题成为反华利益集团及其国会支持者反对延长对华最惠国待遇