「关键词」政府采购

　　「正文」

　　我国经济体制改革的目标，是建立社会主义市场经济体制。社会主义市场经济，要求建立和完善政府的宏观调控体系。而财政正是重要的宏观调控手段。在建立市场经济的过程中，随着政府职能的转换及公共财政管理体制的建立，过去不太被重视的财政支出结构将进一步得到调整，财政支出的比重将会不断提高，数额不断扩大。而建立政府采购制度，规范政府采购行为，加强对财政支出的管理，正是建立和完善政府的宏观调控体系的重要内容。

　　一、政府采购制度的基本特征

　　政府采购也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度。

　　政府采购制度最早形成于18世纪末的西方自由资本主义国家，其主要特点就是对政府采购形为进行法制化的管理。我们现在所说的政府采购制度，从根本上说是现代市场经济发展的产物。在现代市场经济阶段，市场经济国家认识到市场不是万能的，它本身存在着缺陷。为了弥补市场缺陷，政府广泛运用经济手段和法律手段干预国民经济活动，其方式之一就是通过扩大政府财政支出举办公共事业，为经济的发展创造条件。由于政府采购规模的迅速扩大及对社会经济产生的广泛影响，很多国家都成立了专门的机构或通过专门的法律，以确定政府采购管理的重要地位。

　　与私人采购相比，政府采购具有以下明显的特征：(1)政府采购资金来源是公共资金。这些资金的最终来源为纳税人的税收和政府公共服务收费。(2)政府采购的目的主要是实现政府目的。(3)政府采购的主体是依靠国家财政资金运作的政府机关、事业单位和社会团体、公共事业等，(4)政府采购为非商业性采购，它不是以盈利为目标， 也不是为卖而买，而是通过买为政府部门提供消费品或向社会提供公共利益。(5)采购范围广，规模大。(6)采购过程要求能够较充分地体现公平、公正、公开的原则，(7)采购制度一般是围绕政府意图而制定的，具有较强的政策性。

　　二、政府采购制度的国际比较

　　(一)美国的政府采购制度

　　美国政府采购制度是美国国家预算中公共支出管理的重要手段。政府部门的大多数开支都要通过政府采购的方式进行。政府采购的办法和规定也多以法律的形式确定下来，使政府采购制度能在公共预算管理中发挥重要作用，同时也保证了政府公共预算支出的高效、透明。美国政府采购制度的基本特征可归纳为以下几方面：

　　1.政府采购的基本制度比较规范。政府部门的公共支出基本上都要按照政府采购的形式进行，政府采购制度形成了一套完整的体系。美国的政府采购过程由三个阶段组成(1)确定采购需求(2)签订采购合同(3)管理、执行采购合同。在具体的采购方式上分为小额采购和大额采购两种类型。一般情况下，如果采购金额在2500—25000美元之间， 实行小额采购，金额超过25000美元的采购，实行大额采购。 政府机构购买力的大小或所得拨款的多少取决于一年一度的财政预算，而预算过程既涉及美国政府的行政机构，又涉及美国政府的立法机构。因此，整个采购过程和各种采购行为都有一定的法律规范和比较切合实际的操作方式。

　　2.政府采购制度建立在法制基础上，有明确的法律规定。美国政府在实施采购制度满足自身要求的同时，也通过法律、法规来约束自己的采购行为。美国早在1761年就颁布了《联邦采购法》，而与政府采购相关的法律法规还有4000多个。从本质上说，法制程序体现的是民主精神，其目的是为了保证并兼顾各方利益，尽量满足全体公民及纳税人的要求，这些法律程序使政府采购制度能够帮助各级政府快捷、有效地采购自己所需的商品或服务，并且维护了采购的信誉，保持了采购制度的透明，同时保证了政府实现其社会和经济目的。

　　3.公平竞争是美国政府采购制度最基本的原则。不论是采用政府不经协商与报价最低、能满足政府需求的投标商签证合同的“密封投标”采购方式，还是政府与报价方进行协商，并就价格，技术能力及其他质量问题进行谈判的“协商采购”的采购方式，都是在自由市场进行公平竞争采购。竞争能使政府有效地利用商业竞争和金融刺激，从市场上买到最好的商品及服务。

　　4.美国政府采购制度的“申诉”制度，美国政府采购制度是建立在承诺基础上的。根据承诺，所有商家均有权根据政府的需求说明进行报价，有权要求政府依照所说的评判标准，排除一切不相关的干扰，根据其提议的优劣对其报价做出评判。美国采购制度允许未中标的报价方或签约人对政府不合理的行为提出申诉，并由仲裁机构听取其申诉并做出裁决。这种申诉制度有助于维护采购的公正、捍卫采购制度的透明，并且这种公正和透明都是建立在竞争和立法基础之上的。这种申诉制度还可以在很大程序上克服武断决议，大大减少政府在采购过程发生的决策性失误所造成的损失。

　　(二)英国的政府采购制度

　　英国是世界上最早实行政府采购制度的国家之一。英国政府采购政策是针对政府各部门及其机构提出的，同时也要求政府采购职责范围内的其他机构加以遵循。政府采购从决策程序上看，各政府部门的政府采购都实行自我决策，各部门可以根据本部门的需要进行采购。但各部门在采购决策中要受到两方面的制约：一是这些部门所有采购商品和服务都必须在财政部授权支出的范围之内;二是他们的所有支出都必须向议会负责。另外，采购的每个部门都有一名会计官员，主要负责公共财政秩序和法规，同时保证财政支出周全合理，各部门的支出受议会“全国帐户委员会”的监控。因此，英国的政府采购是在政府政策、预算控制、个人责任和议会监控前提下进行的。其基本内容由以下几方面组成：

　　1.政府采购的基本原则。英国政府部门和其他公共机构采购商品和服务都必须做到“物有所值”。“物有所值”就是所采购的物品总成本和质量上都必须能满足使用者的要求。在政府采购中“物有所值”主要是通过竞争来实现的。根据有关法律规定，政府各部门在进行采购时可以自行决定最符合合同要求的竞争形式，要以最合理的价格采购自己需要的商品和服务，公平竞争是政府采购的一条核心原则。

　　2.政府采购的基本方式。英国政府采购的基本方式有以下几种：(1)精心挑选供应商，要求他们以各自的生产产量、 产品规格和生产执行情况进行竞争性投标;(2)对于以价格为主要因素又相对较容易些的合同，采取公开招标方式;(3)对较复杂的合同， 采取协商和竞争招标相结合的方式;(4)对于极少数极为复杂的合同， 采取竞争性的协商谈判方式;(5)对于极廉价的采购或极例外的特殊情况， 采取单方面招标方式等。

　　3.政府采购的法律法规。英国的政

　　府采购是建立在相应的法律法规基础上的。其内容大致包括：(1)一般合同与商业法律;(2)法定职责，如遵守国际条例等;(3)专门法律规定， 如对行贿受贿或不公正合同条款的处理;(4)旨在消除国别歧视、增强欧洲单一市场内商品和服务自由流动的欧共体条约及规定;(5)世贸组织政府采购协议和其他国际协定等。这些法律法规为英国政府采购活动的规范化运行奠定了法律基础。

　　三、我国的政府采购制度

　　政府采购制度作为财政制度的组成部分，在西方国家已有二百多年的历史。由于我国政府采购工作起步较晚。因而还是一项全新事物。虽然这一工作现在已在我国各地蓬勃展开，但从我国各地开展的情况看，新问题却不少，主要表现在：一是由于政府采购的有关法规还未出台，各地的政府采购活动不甚规范，操作无序，政府采购的规章制度和管理体系尚不明确。目前，政府采购缺少一个可以遵循的全国性的规章制度。二是采购范围窄、规模小。现行的采购活动还只是局限在对货物类的采购，而且采购方式比较单一。三是现行的事业，行政会计制度和财务管理体制与政府采购的直接支付方式相矛盾，使节约资金在预算上体现不出来。四是政府采购管理的制约机制还不健全。所有这些问题的存在，都有碍于政府采购制度的顺利推行。发达国家政府采购制度经过200 多年的探索与实践已建立了较完善的体系。因此，我们应大胆借鉴国外政府采购的理论与方法，发展和完善我国的政府采购制度，以促进我国科学规范的政府采购制度的建立。

　　1、尽快制定一套适合我国国情的完善的政府采购法律体系。实行政府采购制度的国家和地区，为了规范政府采购行为，健全政府采购运行机制，都制定了一系列有关政府采购的法规体系。而我国虽然存在大量的政府采购行为，却没有一部《政府采购法》。因此，应尽快制定《政府采购法》，使这项制度纳入法制化轨道。我国《政府采购法》应对政府采购原则、适应范围、门槛价、管理权限等及竞争性招标采购程序、质疑与投诉、履约管理等政策性和技术性问题明确规定。为建立既符合我国国情又能与国际惯例接轨的政府采购制度创造条件。

　　2、建立明确的政府采购管理体制和政府采购主管机构。目前，各国实行政府采购组织管理的统一模式多为集中采购制。同时为了加强对政府采购的管理，都在财政部门内明确一个主管机构，如英国财政部政府采购局就是负责政府采购工作的主管机构。其职能大致包括：制定采购法规，对政府采购市场进行协调和管理、采购统计、采购分析和评估、审计监督等内容。目前我国的政府采购基本上是由机关事务管理局及各个部门自行进行，致使大量资金的浪费和效率的低下。因此，借鉴国际惯例，实行政府采购的集中管理是非常必要的。

　　3、改进现行的行政、事业单位的财务管理体系和具体操作方式。我国现行的财务管理体制是层层分散指标，预算拨款层层下拨，单位用款结余也留在本单位。而政府采购直接支付制则只层层下达指标，货款由财政拨付给供货商。也就是说，实行政府统一采购的前提条件之一，是实行国库单一帐户，即实行帐款分离制。这样，实行政府采购制度后，财政部门可以不再简单按预算拨付经费，应当允许按批准的预算和采购合同的履约情况直接向供货商拨付货款。由于这部分支出采取直接付款形式，财政就能对政府部门和公共部门的商品和服务的采购行为实行有效的监督，保证财政对预算资金的流量和流向的控制，使预算资金使用效益提高，并最大限度地避免商品采购中存在的不公平交易和腐败现象。