自然人离开其住所或者居所，下落不明而难有返回之预期者，谓之失踪。失踪也可因灾难事故、战争等而发生。失踪会导致与失踪人有关的财产关系和人身关系的不稳定，失踪时间越长，此种不稳定越是加剧，不仅涉及失踪人自身的财产利益保护，而且涉及失踪人之利害关系人的财产利益与人身利益之保护。为此，法律有必要采取一定措施，遂在民法上设置宣告失踪与宣告死亡制度。其中，宣告失踪涉及失踪人的财产管理;宣告死亡则涉及失踪人权利能力即人格的消灭。故此两项制度在民法中的地位尤为重要，我国《民法通则》亦对前述两项制度作了规定，但错漏颇多。值此中国民法典起草之际，有必要对现行制度进行检讨，以求其科学和完善。

一、立法模式选择

据学者考证，罗马法上无宣告死亡之规定。以宣告死亡为研究对象，始于中世纪注释法学派，但在法律上对之予以明文规定，肇始于德国普通法。[1]自1804年《法国民法典》起，近代各国民法莫不就失踪人之失踪宣告或死亡宣告做出详细规定。但各国基于其立法政策，最初所选择的立法例极有不同，主要形成所谓“法国式”失踪宣告制度[2]与“德国式”宣告死亡制度[3]两种。前者的特点是对于失踪宣告采取逐步演进方式，随着失踪时间推移，逐渐强化死亡推定，增加生存者的权利，虽然其最后的宣告失踪实际上等同于宣告死亡，但立法上并不宣告失踪人死亡;后者的特点是明确推定失踪达一定期间的人已经死亡，令其直接发生权利能力消灭的法定效果。后者为瑞士、日本、意大利等多数国家采用。[4]而《法国民法典》的立法模式在后来被1977年12月28日颁布的第77-1447号法律所修改，明确规定“宣告失踪的判决自其登录之日起，即具有确认失踪人已经死亡的全部效力”(第128条第1款)。由此，上述“法国式”宣告失踪与“德国式”宣告死亡之间的本质区别便已经不复存在。除一些细节问题之外(如宣告死亡的法定期限等)，各国立法所存在的主要区别，仅仅是在规定“宣告死亡”的同时，是否规定与之并行的“宣告失踪”制度。由此形成两种不同的做法：一种是仅规定对失踪人受死亡宣告前的财产管理而不规定“宣告失踪”制度(德国、瑞士、日本、台湾地区);[5]另一种是在规定宣告死亡的同时，规定宣告失踪制度(法国、意大利、葡萄牙以及前苏联)。[6]这样一来，各主要国家和地区关于自然人失踪宣告之现行立法模式便大体可归纳为三种：

1.对下落不明者规定财产管理(无失踪期限要求)+ 宣告死亡(德国、瑞士、日本、我国台湾地区)

2.宣告失踪(有失踪期限要求)+宣告死亡(前苏联)

3.对下落不明者规定财产管理(无失踪期限要求)+宣告失踪(有失踪期限要求)+宣告死亡(意大利、葡萄牙)[7]

比较上述三种立法模式，可以看出，其共同点有二：其一，均将宣告死亡规定为一种与失踪人财产管理或者宣告失踪相分离的独立制度(尽管一些国家规定受有失踪宣告的人与未受有失踪宣告的人在被申请宣告死亡的期限上有某些区别)，亦即是否确定有财产管理人或者是否受有宣告失踪，不影响宣告死亡之申请;其二，失踪立即引起或在较短时间内得引起财产管理人的确定，而失踪导致宣告死亡的效果，则须经历较长的时间。但宣告死亡，无一例外地引起与自然死亡相同或者几近相同的法律效果。

而三种立法模式的主要区别在于：

其一，是否在财产代管和宣告死亡之间设置宣告失踪制度。

就意大利、葡萄牙(包括法国)等将失踪宣告分为三个阶段(确定财产代管人、宣告失踪与宣告死亡)的国家而言，其在设置财产代管人和宣告死亡之间设置了一个中间阶段即“宣告失踪”。在此阶段，财产代管终止，财产由继承人“临时占有”，实际上已经发生了死亡宣告的初期效果，只是留有余地，让此效果最终于死亡宣告时确定发生。而其他国家或地区则无此中间阶段;

其二，是否有必要对下落不明者作失踪宣告。

当自然人下落不明时，只要有必要，利害关系人即可申请确定财产管理人，而无必要以特别的诉讼程序严格审查当事人是否真正失踪，此为一种选择。其理由显然是，失踪人财产代管人的确定，主要系为失踪人本人的利益，以防止财产因无人管理而陷于损失以及维护失踪人之家庭的正常生活秩序。而只要失踪人一旦返回，即可恢复其对自己财产的支配地位，对其利益并无妨害。同时，为避免财产代管人滥用权利损害失踪人的利益，法律还责令财产代管人就其代管权的行使提供担保，这样一来，失踪人的利益便足以获得可靠的保护(为此，对下落不明者财产的管理申请，多不设置过于严格的司法程序，甚至明文规定按非诉讼事件处理[8])。如果设置宣告失踪制度，则在自然人下落不明之后，利害关系人仅得在法定期间届满之后，依法定程序申请宣告失踪及指定财产代管人。而在自然人下落不明至被宣告失踪这一段时间，失踪人的财产便有可能处于无人有权管理的状态，此于失踪人及其利害关系人均有不利。

当自然人下落不明时，利害关系人仅得在一定期间之后，依法定程序宣告其失踪并确定失踪人财产的代管人，此为第二种选择。其理由应当是：自然人之“下落不明”为一模糊概念，一时之下落不明，尚不足已构成真正意义上的“失踪”。因此，下落不明之构成失踪，应当具备一定条件，而下落不明达一定期间，为确认其失踪的基本条件。同时，自然人之下落不明，必须是离开其住所或居所，杳无音讯，或者在意外事故中下落不明，难有其返回之预期。为此，自然人之失踪事实，必须经过特设之司法程序予以审查确定，不得轻易妄断。唯如此，下落不明者的利益才能得到切实的保护。

对于是否规定失踪人失踪事实之司法宣告程序，上述两种立法模式显有其各自优劣。我国《民法通则》采前述第二种模式即将宣告失踪与宣告死亡作为两个完全不同的制度来加以规定。此举曾有人予以批评，认为宣告失踪制度的设置利大于弊，不如废而代之以为无配偶之完全行为能力失踪人径行设立财产代管人的制度。其所持理由有二：其一，宣告失踪并非强制性规范，如利害关系人不申请，则无法设立财产代管人;其二，即使成功地宣告失踪，在设立财产代管人之前的至少两年又三个月时间内(宣告失踪须下落不明满2年，失踪宣告前的公告期为3个月)，失踪人的财产也处于无人管理的状态。[9]但笔者认为，就采用径行设立失踪人财产代管人的国家来看，其通常规定有限制性条件，即必须是失踪人无法定代理人或委托代理人而其财产有管理之必要。同时，设立失踪人财产管理人也须利害关系人申请(特定情形由检察官申请)，其亦非强制性规范。而就实际情况而言，我国土地辽阔，人口众多，随着经济的振兴发展，城乡人口流动激增，虽交通、通讯日益发达，但由于各种原因与家人一时中断联系者实为常见。同时，依生活习惯，家庭成员偶有下落不明时，其财产通常即为亲属代为管理，短期内影响不大。如法律不规定自然人下落不明须经一定期间方可申请宣告其失踪，则一旦有人“下落不明”，利害关系人即可申请对其财产实行代管，恐易滋生事端及为恶意当事人所利用。为此，规定失踪宣告须下落不明达一定期间并经法定程序进行，比较符合我国国情。

二、宣告失踪之财产代管

宣告失踪为对自然人失踪事实之司法确定。与死亡宣告不同，死亡宣告的目的纯粹在于维护与失踪人有关的民事法律关系的稳定，维护生者(失踪人的配偶及其亲属以及债权人、债务人等利害关系人)的合法利益。而失踪宣告具有双重目的：首先，维护失踪人自身的合法利益，使其不因财产无人管理而遭受不侧之损害;其次，维护与失踪人有利害关系的当事人的合法利益，使其不受失踪人失踪之事实而导致的财产损害。而此两项目的之实现，维系于失踪人财产代管制度之设立。在此，有以下问题殊值研究：

(一)宣告失踪是否应以有财产代管之必要为条件?

宣告失踪是否应以失踪人之财产有设置或重新设置管理人之必要为条件，我国《民法通则》未予明定。查其他国家或地区的立法例，其多以失踪人无财产管理人为申请宣告其失踪的条件。[10]笔者认为，考虑到失踪宣告之目的系为失踪人的财产设置代管人，如失踪人下落不明前已自行设定了财产管理人，或失踪人已经具有法定代理人(如失踪人为未成年人或者精神病人的情形)，则失踪人的利益自应由管理人加以保护，有关利害关系人的利益也无损害之虞，此种情形，单纯申请宣告其失踪便不具有任何实质意义。因此，我国民法典应当明文规定，除非失踪人的全部或者部分财产无管理人，或者原有财产管理人之管理权限已经消灭，或者有改任原有财产管理人之必要，否则，利害关系人不得提出宣告失踪之申请。

(二)财产代管人的法律地位如何?

我国《民法通则》第121条规定了宣告失踪的效果为失踪人财产代管人的设置，但对于财产代管人的权限，仅仅规定“失踪人所欠的税款、债务和应付的其它费用，由代管人从失踪人的财产中支付”，这一规定显然有其模糊性。

就失踪人之财产代管人的地位而言，其应当具有与法定代理人同等的法律地位，即财产代管人有权依其代管权，对失踪人财产的全部或者一部进行管理。只是对其管理权限的确定，各国家和地区的立法有所不同。如依《日本民法典》第28条之规定，此权限应依法院的命令内容而定。当法院确定的管理权限不明时，对于失踪人的财产，管理人具有实施该法典第103条所规定的“管理行为”的权限;管理人需要实施超越此权限的行为(如给与失踪人之子教育资金和结婚资金的行为)时，须经法院许可;依我国台湾地区《非讼法》第57条之规定，失踪人之财产管理人应以善良管理人之注意，保存财产，并得为有利于失踪人之利用或改良行为，但其利用改良致变更财产之性质者，非经法院许可，不得为之。很显然，对于失踪人财产管理人的行为，前述法律均采取了比较严格的限制立场。但日本及我国台湾地区民法仅设对失踪人的财产代管人制度，并未设置失踪宣告制度，故其对财产代管人权限的限制，自有其合理之处。而依我国《民法通则》之宣告失踪制度而确定的财产代管人，较之日本与台湾地区，其确定程序更为复杂，被宣告失踪的人之下落不明之状态更为稳定，因此，赋予失踪人财产代管人以更大的管理权限，显有必要。故我国学者认为，失踪人之财产代管人的管理权限除保存行为(包括对财产的维护、收益等)及改良行为外，还应包括必要的经营行为和处分行为。但财产代管人在对财产进行保管、维护、收益时，应尽与管理自己财产之同一注意，而在对财产进行必要的经营行为和处分行为时，应尽善良管理人之注意。失踪人之财产代管人因自己的过错而导致失踪人财产损害时，应当承担赔偿责任。[11]此种意见，我国民法典应予采纳。

而从根本上讲，自然人被宣告失踪后，其权利能力并不丧失，只是其权利义务由财产管理人代为行使和履行。因此，财产管理人的法律地位与无行为能力人之法定代理人实质上并无区别。因此，立法上应当明定：就失踪人财产管理方面之事项，法律有规定的，适用其规定;法律无规定的，应当参照适用法律有关法定代理人的规定。只是在财产管理人的诉讼地位方面，由于失踪人所处的特定情势，为方便诉讼，在有关失踪认的债权行使或者债务清偿的诉讼纠纷中，可以将财产代管人直接列为原告或者被告。