专家反思中国土地使用权保护制度

拆迁纠纷频频发生，拆迁户官司屡打难赢，已经暴发的恶性事件更加提醒人们关注在城市建设过程中公民人身权和财产权受到的侵害。

那么，这一存在于社会发展和公民基本权利之间的矛盾究竟是不可避免，还是因为有关现行制度存在着使之不能有效解决的缺陷?它的存在对国家有着怎样恶性的深层影响?日前由北京天则经济研究所、中评网联合举办的“保卫土地使用权”研讨会上，与会者全面探讨了拆迁所涉及到的法律问题。

城市规划法应公开规范 农村现行土地制度需改革

中国政法大学经济法学院教授王卫国说，宪法保障公民的私人合法财产，除了房屋所有权，也包括土地使用权。国家在进行土地征用的时候，应该考虑到这一块利益。

他指出一个变化，就是在计划经济年代，我们可以认为所有建设项目都基于公众目的，取之于公，用之于公，所有的利益都属于国家。而在改革开放以后，很多拆迁的项目、理由，不是用于公共建设，大量项目开发商属于商事主体，只不过它通过种种办法取得了政府的规划和用地许可，在政府的支持下，开始来拆迁居民的房屋。这实质上是私对私的侵犯。政府没有理由为了私人的利益出面去征用另一部分私人的财产。因此现在存在两个层面的问题，一是政府为公共目的进行征用的时候，有没有给予充分的公平的补偿;二是如果政府是为了商人的利益来进行这种征用，这种征用行为的合法性问题。

政府消灭房屋所有权，是不是基于土地所有权能够实施的行为?王卫国分析说，就土地而言，政府有收回的权利，就房屋而言只是一个征用的概念。现在全国人大还没有制订城市规划法，很多地方城市规划有很大的随意性，甚至有的先把地平了，回头再补规划手续的都有。城市规划应该有严格的程序，而且规划应该是公开的、透明的，能够接受监督的。现在没有程序，没有监督，这就为那些掌握规划权的官员进行权利寻租提供了很多机会。所以在很多拆迁纠纷背后，第一存在商业利益，第二存在商业开发者和政府官员之间的权钱交易。没有一个合理的、公开的、透明的规划程序，公民的财产权得不到有效的保障，政府的廉洁得不到有效的维护，政府的公信力也缺乏坚实的基础。

提到农村土地问题，王卫国说，现在包括《土地承包法》都已经从物权的意义上确定了土地承包经营权的性质。所以农民现在已经对他的承包土地以及宅基地都拥有土地使用权。现在的问题是农民土地使用权仍然非常脆弱。土地使用权是从所有权派生出来的权利，所有权拥有对物的最终的支配权。于是有些人就利用这个最终支配权来侵犯农民的土地使用权。土地管理法规定，集体土地所有权的主体是集体经济组织，可是在现实生活当中，农村集体经济组织实际上在绝大多数地区已经不存在了。现在存在的自然村也好，行政村也好，都不是经济组织意义上的社会团体。因此由于历史的沿袭，土地所有权就自然地落到了某些村干部的手里，由于对于谁来代表这些土地所有权，谁来行使、如何行使这些土地所有权，没有明确的法律规定，也没有明确的程序，所以在大量的地区，就形成村干部说了算的情况。

而一些村干部往往和城里的开发商串通一气，把村里的地悄悄地卖掉了。也有公开卖掉的，卖掉以后，有的钱分给了全体村民，有的一部分分给全体村民，另一部分被干部们截留了，最严重、最恶劣的是有些地方农民一分钱没有拿到，所有的卖地的钱全落到了村干部们手里。农民就这样失去了土地，也得不到任何补偿，这就必然要激化农村的社会矛盾。

从中国农村发展趋势来讲，法学界很多人认为应该逐步地淡化所有权，强化使用权，在适当的时候取消集体土地所有权。考虑到操作层面的风险性，一些学者主张当前采用渐进式改革，立法强化对农民土地使用权的保护。

拆迁黑幕背后的法律问题

目前，拆迁大概可分为三类：基于公益，比如建公路;房屋重建，所谓危改房;第三类就是商业目的的开发。而目前第三类是国内拆迁中最多的，也是引发纷争最大的一块。

秦兵律师就说，目前很多人对修公路兴致不大，却对建房子非常感兴趣，就是因为它有巨大的利润。而这种“利润”隐含的腐败黑洞是难为外人所知的。

比如说拆迁，房地产公司要拆迁某个房子，他自己是不能去拆的，不是因为他没有这个能力，是因为有关机构不让他拆迁。而这种机构负责人自己往往就开拆迁公司，你要让我批你的地，前提条件是必须用我这个拆迁公司。那么拆迁公司利润有多大呢，房地产开发商的利润能够达到30%，那么拆迁公司的利润能到百分之五六十。

这种拆迁公司进行拆迁，主要方式除了法律规定的以外，就要用到暴力方式，断水断电，把楼梯拆掉，让你无法进门，每天骚扰你。现在媒体报道的一些恶性拆迁案件，也证明了这一点。

而法律对此的规定，从实体到程序都存在一些问题。实体问题，就是对土地使用权的保护不是特别完善。比如说土地法第六条规定依法改变土地使用权的，必须由双方到县级以上人民政府土地行政管理部门提出变更登记申请，就是说被拆迁人的地如果要给开发商，必须本人先申请，然后和开发商一块儿到房管局去登记，这样才能完成整个土地使用权的交易。但是现在正好倒过来，拆迁公司只要向房管局申请，房管局不经过被拆迁人的许可就可以允许土地使用权转让，这是明显违反土地法的。

第二是程序方面的问题，我们的房屋拆迁管理条例，从程序上讲有很多问题。

比如第15条，拆迁补偿协议签订以后，被拆迁人拒绝搬迁的，拆迁人可以向仲裁委员会申请仲裁，也可以向人民法院起诉，但是诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先执行。就是说我和拆迁公司如果有不同的看法，那么我可以起诉，他也可以起诉，但是在诉讼期间，拆迁公司可以先行拆迁，就是把我的房子先拆了。

另外，根据拆迁条例的规定，拆迁人与被拆迁人达不成安置补偿协议的，应该先由房屋拆迁管理部门裁决。但这个裁决部门是怎么裁决的，因为没有程序性的规定，所以它怎么做都不违法。

然后是第16条，假设我们当事人对裁决不服的，可以自裁决送达之日起三个月内向人民法院起诉。但是诉讼期间不停止拆迁行为。第17条规定可以责成有关部门强行拆迁，责成谁呢?没有限制。

与会者纷纷指出，我们拥有《宪法》，我们有人大通过的《土地法》，但我们的行政部门，通过他们的一纸条例就可以把这一切瓦解掉。

高智晟律师说，我们现在要警惕一种论调——一些学者总是谈要提高补偿比例。其实补偿不是根本问题，我们首先要认定拆迁行为的合法性，才能去谈对公民提高补偿。而他得出的结论是，有关强制拆迁条例有违反宪法、民法、合同法之处。我国《宪法》规定凡是有关公民财产权利的职能由基本法律来界定，而基本法律的制定主体是全国人大。拆迁问题看似剥夺私有房产的财产权利，但还涉及到公民的诸多权利，如宪法赋予的住宅权利、人身权利和刑法保障的权利。

他说，拆迁人和被拆迁人的合同签订过程是民事合同的订立过程。任何有法律文明或者有文字文明的国家，行政权力绝对不能涉足这块领域。但是现在变调了，政府可以用行政手段强制你来安排合同订立过程，这是本质性的错误。

保护土地使用权更是保护制度环境

中国战略与学术管理研究会刘序盾说，有一些问题需要进行思考。在拆迁中政府的角色及其作用，以及它的必然倾向是什么?在我们的拆迁过程中，政府已经不单纯是管理者，它的权力已经延伸到对公共资源的商业运作，在这样的运作中，一些新问题是不可回避的。政府如何在投资者的利益与市民利益之间进行权衡?政府在商业运作中，不仅是投资者利益的代表，也应该是市民利益的代表。如何确保事业的公益性质不因为商业性质而受到侵害?还有，纠纷出现以后，法院与地方政府拆迁办的立场统一的情况下，公民如何依靠法律来保障自己的权利?

他提醒，土地使用权问题表现出一种激烈的对抗，一方是政府部门和开发商，另一方是这些被征地的城市居民和农民。这样一种对抗，尤其是开发商加上政府官员对居民和农民的利益侵犯，正导致整个社会效率的降低和财富的减少。

首先，从整个社会利益着想，随着经济的发展，我们应该获得更多财富。拿保护文物来说，经济发展和保护文物应该是一致的，而不是冲突的。那么为什么会出现对文物的破坏问题呢?就是因为这些历史文物是属于公共的，一些人可以牺牲整个公众的利益来获得私利。所以我们争取的不仅仅是农民、城市居民的权利，而是在争取整个社会的利益。

其次，任何地方要招商引资，实际上是要跟其他地方竞争的。而一个地区如果不能保护公民的安全，不能保护公民的产权，不能有平等交易，不能维持市场秩序，这样的软环境怎么能吸引外商?如果从全中国来讲，不能保护我们基本产权的制度环境，在根本上是阻碍经济发展的。

第三，一个国家的根基、一个社会繁荣的根基就在于它的法律体系，而这个法律体系是以宪法为基础的。试想，一个国家、一部宪法规定了各种各样的权利，由立法机构通过的法律规定了各种各样的权利，但是一些行政部门却有所谓自我授权的权力，几个人的意志就可以替代大多数人的意志。如果我们不能阻止这样的事情发生，是非常可怕的，因为我们会随时丢掉宪法和法律已经赋予的权利，而我们还不知道。如果不能对我们的法律体系，进而对我们未来的规则有任何预期，我们的社会就不可能有信用。