房屋是普通公民终其一生努力奋斗而拥有的最重要的私有财产，是他们生存和发展的根基。近年来，由于大规模的城市扩张和旧城区改造， 出现大量城市房屋拆迁纠纷，拆迁行政案件在人民法院行政审判中占有较大的比例。特别是近一阶段，拆迁行政案件呈现出由过去单一的拆迁裁决诉讼发展为对拆迁中不同环节涉及到的不同行政行为分别提起诉讼的“一事多诉” 的现象。概括来讲，所谓" 一事多诉" 是指被拆迁人基于一个诉讼目的，即补偿安置，对拆迁中涉及到的多个行政行为或一个行政行为的不同执法阶段分别提起行政诉讼。“一事多诉”既造成司法资源的浪费，又不利于解决行政纠纷，也在一定程度上阻碍了城市建设的发展。本文拟对“一事多诉”案件的现状、成因及解决方法进行探讨。

一、“一事多诉”拆迁行政诉讼的类型

在当前的审判实践中，“一事多诉”拆迁行政诉讼的主要类型有：

1.拆迁裁决诉讼。在拆迁行政诉讼中最常见的案件类型是拆迁裁决诉讼。依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁人与被拆迁人、房屋承租人就房屋的补偿安置问题不能达成一致意见的，由拆迁主管部门对双方的补偿安置争议进行裁决。裁决是实施强拆的依据， 裁决诉讼是拆迁纠纷中最主要的诉讼类型。

2.拆迁许可证诉讼。现有拆迁管理的相关制度规定，无论是城市基础设施建设还是商业开发， 拆迁都必须经拆迁主管部门的许可，由拆迁主管部门颁发拆迁许可证。许可是拆迁人实施拆迁的前提，是拆迁行为本身是否合法的依据之一。实践中，往往裁决诉讼与许可证诉讼并存。

3.颁发拆迁许可证的前置审批行政行为诉讼。《城市房屋拆迁管理条例》规定拆迁人申领拆迁许可证需具备五个要件,其中国有土地使用权批准文件、建设用地规划许可证属于颁发拆迁许可证的前置审批行政行为。被拆迁人在拆迁裁决、拆迁许可证诉讼中引发了对这些前置审批行为的不满，进而形成诉讼。

4.对拆迁裁决中相关程序环节中行政行为的诉讼。这类诉讼是指被拆迁人除对拆迁裁决提起诉讼外，对拆迁主管部门在作出裁决过程中所履行的有关程序提起的诉讼，如对拆迁裁决申请的受理行为、对拆迁裁决的送达行为、对拆迁许可证的延期行为等提起的诉讼。

5.行政强制拆迁诉讼。行政强制拆迁是政府有关部门在被拆迁人拒绝搬迁时所实施的事实行政行为，由于强制拆迁行为将导致被拆迁房屋的灭失，直接影响被拆迁人的利益，所以越来越多的强制拆迁行为被起诉。

二、成因分析

在拆迁行政诉讼中，“一事多诉”现象的出现，有着多方面的原因。

(一) 从民生民计的角度分析。一方面，房屋作为老百姓安身立命的基本保障，它可能是普通老百姓毕生积蓄的成果，房屋的灭失意味着老百姓毕生心血的流失，所以，房屋被拆迁，无论是货币安置还是产权调换，对老百姓来说都意味着原有生活格局被改变，老百姓需要重新寻求新的生活保障。但是随着计划经济向市场经济的转型， 福利分房终结，房屋作为商品进入市场流通，而且近几年房地产市场的持续升温，使得老百姓无法用拆迁的补偿安置所得恢复原有的生活状态， 这种情况下，老百姓倾尽全力地争取更多的拆迁补偿安置就成为必然。另一方面，城市房屋拆迁主要是行政主导拆迁，被拆迁人在城市房屋拆迁的利益博弈中始终处于弱势地位，不具有响亮的话语权。而在这场公权与私权的冲突中，行政诉讼在一定程度上可以改变这种不平等的利益格局， 将政府与老百姓的拆迁矛盾置于公众评判的视野， 而且行政诉讼是最后一道独立于行政程序之外的能对行政职权起到牵制作用的环节，也是被拆迁人维权的有效防线。因此被拆迁人愿意以行政诉讼的方式来解决拆迁纠纷，并想方设法延缓拆迁的进程，以实现其在拆迁中的利益的最大化。

(二) 从行政立法的角度分析。目前调整我国城市房屋拆迁领域的最高级别的法律规范是国务院几经修订的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)，而房地产市场的迅猛发展，凸显出了立法滞后所带来的诸多矛盾与冲突。首先， 随着2004 年宪法修正案和2007 年《物权法》对私权保护的加强，过于强调公民“服从的义务” 的《条例》显然已经不合时宜。最突出的表现是《物权法》第42 条第1 款规定:“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。” 该规定是对拆除公民房屋的法律层面的规定，依据该规定，公民的房屋应该先被征收，并获得相应的补偿后，才能被拆除。而《条例》作为效力低于法律的行政法规却并不以房屋是否已经被征收作为拆除房屋的前提条件，而且将本应在征收阶段完成的补偿问题延至拆迁阶段解决。其次， 目前《条例》所设定的城市房屋拆迁法律关系兼具行政和民事两种性质。从城市房屋拆迁的实际运作过程来看，城市房屋拆迁法律关系中的确包含了民事法律关系，但是在政府主导拆迁的条件下，行政法律关系在城市房屋拆迁法律关系中无疑是占据主要地位的。民事法律关系在城市房屋拆迁法律关系中是依附于行政法律关系而存在的。所以城市房屋拆迁法律关系的性质其实就是行政法律关系。再次，由于《条例》未区分公益拆迁和商业拆迁,使商业拆迁也打着公益拆迁的幌子， 与民争利。第四， 《条例》对拆迁裁决中补偿安置的范围、程序等规定的不够科学、合理。这就使得行政机关在对拆迁当事人所争议的补偿安置进行裁决时随意性很大，被拆迁人没有足够的话语权。特别是在当今土地经济的环境下，老百姓对土地的价值普遍关注，而《条例》却未将被拆迁人的国有土地使用权的损失纳入拆迁补偿范围内。由于立法存在的上述诸多问题，导致随着诉讼的逐步深入，拆迁存在的矛盾问题不断地被揭示出来，使得被拆迁人从心理上更加剧了对政府实施拆迁行为的公开、合理、合法性的质疑，从而引发了一个又一个相关诉讼。

(三) 从行政诉讼法及行政审判现状的角度分析。行政诉讼法自颁行以来，虽然在保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权方面具有积极的意义，但是仍存在许多不完善的地方。特别是围绕行政诉讼的审查对象是具体行政行为亦或是行政行为，甚至这些专业用语的定义是什么，至今都存在争议，因此在看待拆迁过程中所涉及到的一系列行政行为及相关执法环节问题上，司法也存在着一系列争议。比如对拆迁裁决的相关程序环节中的行政行为是否可以诉讼?审判实践中，各法院做法不一。有的法院认为这类行为是行政机关作出的对相对人的权利义务产生实际影响的行为，依据行政诉讼法的规定，应纳入司法审查范围;有的法院认为这类行为依附于某一具体行政行为，其不单独对相对人的权利义务产生实际影响，故不应纳入司法审查范围。又如审查拆迁许可证的合法性时对于许可的前置审批行为是否一并审查?实践中,拆迁许可行为须以一系列行政行为的合法为前提和依据，如果在对拆迁许可行政行为进行合法性审查时对这一系列前置行政行为一并进行完全的司法审查，显然扩大了法律规定的合法性审查的范围，但如果不对该前置行政行为进行审查,又会导致法院对拆迁许可行政行为的审查因流于形式而没有实际意义。再如审查拆迁裁决的合法性时对补偿安置方案是否一并审查?拆迁补偿安置方案直接关系到当事人获得补偿的多少，因而是拆迁裁决诉讼中的主要焦点， 但一方面《条例》对于拆迁补偿安置方案制定的主体、制定的程序、制定的标准等均没有作出规定;另一方面行政诉讼法对于拆迁补偿安置方案是否是行政行为,法院能否对其进行合法性审查或变更尚无明确规定。这些争议导致法院在对拆迁行政案件的受理、审理及裁判上存在不统一,特别是由于这种不统一，导致行政法官无法对拆迁行政案件当事人进行诉讼指导，或者进行了错误的指导。正是现实诉讼中存在上述诸多矛盾和难以解决的问题，使当事人因在诉讼中无法解决拆迁补偿安置这个根本问题，其只有通过其他多诉、缠诉等非正常途径或方法解决纠纷。

三、解决对策

(一) 完善拆迁立法。由立法机关制定有关拆迁法律规定。目前我国关于拆迁的规定只有国务院颁布的《条例》。这一条例属于行政法规，还没有上升到国家法律的层面。2004 年宪法修正案和2007 年《物权法》对于公民合法的私有财产不受侵犯均作了保护性的规定，房屋是城市居民最重要的私有财产，应将对公民私有房屋的保护置于法律的约束之下。而且现阶段拆迁中存在的问题也迫切需要尽快修改现行法规，制定完善相关法律规范，以法律的形式将拆迁纳入法治的轨道， 以充分有效地保护被拆迁人的合法权益。

(二) 加强城市规划、房屋拆迁过程中的民主化进程。为了更加有效地保护拆迁中被拆迁人的合法权益，实现法治公平、正义的基本精神，在城市规划及房屋拆迁的行政程序过程中应增强被拆迁人的参与程度，扩大行政听证的适用领域。在诸多拆迁诉讼中，被拆迁人对于与之生存密切相关的拆迁政策事项是非常渴望知情的，其“一事多诉”的目的之一就是想要通过诉讼了解更多的拆迁内幕，这些也反映出当前政府拆迁工作还不够透明，运行方式还不够民主。被拆迁人应当享有对拆迁事项的知情权和参与权。目前，只有《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》(以下简称《规程》) 在城市房屋拆迁裁决和强制拆迁的程序中建立了听证制度，至于《行政许可法》中确立的许可听证制度则还没有得到贯彻执行。行政听证制度是现代社会中行政程序法的重要制度，它强调行政决策过程的公开和相对人在行政主体作出行政决定前的参与，要求行政主体要充分听取当事人的意见并在行政决定中反映出当事人的意志。为了体现民主和保证行政权力的正确行使以保护被拆迁人权益不受任意的侵犯，有必要扩大行政听证在城市规划、房屋拆迁中的适用领域。具体而言，就是要建立城市规划、拆迁决定、拆迁安置方案的听证制度。即行政主体在正式进行拆迁规划、作出拆迁决定、制定拆迁安置方案前应依法举行听证会，广泛征求相关利害关系人的意见，在此基础上公告规划内容、拆迁决定及补偿安置方案，明确拆迁对象、拆迁范围、拆迁时间、拆迁方式等。这样可以避免以往行政主体在作出城市规划、拆迁决定过程中的专擅垄断，有利于被拆迁人制约行政权力以维护自身的权益。再有就是各级行政机关要落实《行政许可法》的许可听证制度，制定相应的实施办法，规范拆迁 许可证的发放程序。

(三) 规范行政执法。行政机关在对城市房屋拆迁进行管理的过程中要严格依法行政、合理行政，保证行政权力的正当行使从而规范拆迁人的拆迁行为并体现行政权力的公共性。特别是在审查拆迁许可申请、监管拆迁许可的实施、确定补偿安置标准等方面必须严格遵循依法行政和合理行政的原则。此外，加强行政法制监督，改进行政执法作风，切实落实拆迁过程中的调解、协调， 树立为民服务的良好形象，规范行政权力在拆迁中的运用，保护拆迁中平等民事主体的合法权益。

(四) 统一诉讼执法尺度。首先，统一可诉行政行为的标准。对于拆迁行政行为在调查取证、研究决定过程中所涉及的相关程序环节中的行为， 比如拆迁裁决的送达、拆迁评估、拆迁许可证的延期、拆迁裁决的执行等都包含在某一相关拆迁行政行为中，其不是独立的行政行为，根据行政诉讼法审查具体行政行为合法性的原则，这些行为不能独立作为诉讼案件。其次，统一拆迁行政诉讼案件的审理标准。拆迁涉及多个行政行为， 其中拆迁裁决直接决定被拆迁人的补偿安置，对被拆迁人的利益影响最大，所以审理中应以对拆迁裁决的审查为基础进行全面审查。对拆迁前期的规划、土地许可审批行政行为不宜受理被拆迁人提起的诉讼，如当事人有异议，可在拆迁裁决诉讼中对此一并进行形式要件审查。这样，既减少当事人的诉累又节约司法资源。此外，行政法官在审理拆迁行为的合法性的同时，应加大对被拆迁人补偿安置的协调力度，力争通过审判从根本上解决被拆迁人的补偿安置问题，平息纠纷、化解矛盾，努力维护社会的稳定。

(五) 加强法制宣传，提倡依法维权，提高群众对政府、法院的信任度。一方面采取有效措施， 多渠道、多方法的加大城市房屋拆迁法律法规和政策的宣传力度，在群众中普及拆迁基本常识， 提高拆迁法制意识，倡导依法维权。另一方面无论在行政程序还是在司法程序中，都认真倾听被拆迁人的意见和建议，倾尽全力，最大限度地帮助被拆迁人解决实际困难，宣传国家的政策、法律，提升人民群众对政府和法院的信任度。