在我国经济鉴证类社会中介机构近二十年的历史发展过程中，税务代理与注册会计师行业，经历了合合分分、难离难分、最终融为一体的发展过程。

一，十年“合”，不分你我，融汇一体。

1980年我国重建和恢复注册会计师制度，纳税审计一直是注册会计师的法定主要业务，财税也是一家。由于对纳税基数的审计及对企业经营管理的咨询，注册会计师也就成为税务咨询和税务代理业务的主体。后来，即使税务部门从财政部门分离出去以后，税务系统也没有形成独立的税务咨询、税务代理机构和专业人员。此种情况，前后持续了约十年之久。

二，三年“合”，我中有你，你中有我。

从九十年代开始，一批在税务机关工作多年的老同志从第一线退下来，由于有着丰富的税法和税收征管方面的经验，加之税制改革幅度很大，社会对税务咨询和税务代理的需求增大，如同注册会计师行业发展初期一样，主要是由一批老同志为骨干发起创建了我国税务咨询服务行业，当时是包括税务代理业务在内的。后来，逐渐加入少量的年轻税务人员及一批在职的税务干部参与了税务咨询、税务代理服务。

1992年9月，人大公布了《税收征收管理法》，在“法”中，第一次使用了“税务代理人”的概念，但只是作为“附则”“顺便”一提，并且使用的是“可以委托”的非肯定性的词句。从当时的实际情况来说，从事税务代理的主体仍然是注册会计师。

1993年8月，国务院公布了〈〈税收征收法实施细则〉〉，在〈〈细则〉〉中，明确了“税务代理人代为办理税务事宜的办法由国家税务总局规定”。这里提到的只是“办理税务事宜的办法”，而不是对税务代理人的规定。

1993年月10月，人大公布了〈〈注册会计师法〉〉，进一步明确了注册会计师可以办理税务代理和税务咨询业务。

由于税务代理和税务咨询还是刚刚起步，也没有“独占市场”的意图，并不排斥注册会计师从事这方面的业务，因而两者相安无事。但在上述法律背景下，从事税务咨询和税务代理的机构和人员通过国家税务总局，向财政部和中注协提出，按注册会计师的考核条件，将其转为注册会计师，从而能使所执行的税务代理业务，一方面能得到法律的保护，另一方面还能开拓更广的服务领域。又由于〈〈注册会计师法〉〉规定，自1994年1月1日起，取得注册会计师资格的唯一途径只有通过考试。因此，希望在1993年底能赶上考核的“末班车”。当时，经财政部领导批准，先后有二千多名从事税务工作的人员，转为了注册会计师，并在1994年成立了一百余家挂靠税务机关的会计师事务所。

所以，在九十年代的最初三年，两师基本上仍然是合一的，社会上虽然有了独立的税务咨询、税务代理机构和队伍，但还是我中有你，你中有我。

三，三年“分”，难离难分，主力依旧。

1994年9月，国家税务总局发布了〈〈税务代理试行办法〉〉，并决定在十个省、市先后进行试点。〈〈办法〉〉中，对注册会计师采取了“宽容”的态度，可以免试，但需要经税务部门“考核认定”。对会计师事务所则采取了由税务部门“批准”的政策，意味税务代理将是税务部门的“法定”范围。但真正独立成为一个中介行业，还是从1997年国家税务总局发布〈〈注册税务师资格制度暂行办法〉〉和1998年开始实行的〈〈注册税务师执业资格考试实施办法〉〉开始，前后时间不过三年。从取得注册税务师资格的人员构成来说，除在职的税务人员外，注册会计师还是税务代理的主力。只不过是在有的地区，对挂靠税务部门的税务代理机构的审批较为宽松，而对会计师事务所申请执行税务代理则相对严格，加上如同座谈会上所说：“因为是税务局办的所，没有这块无形资产，业务就会很快萎缩”，而有了税务局作后盾，市场份额就大部分被挂靠税务部门的事务所所占领，这说的是实实在在的话。

四，再度“合”，符合规律，水到渠成。

根据党中央、国务院的决策，所有中介机构都必须与挂靠单位脱钩。国家税务总局在1999年8月，发布了〈〈清理整顿税务代理行业的实施方案〉〉。规定“凡是由税务机关兴办或挂靠税务机关的税务代理机构，必须在编制、人员、财务、职能、名称五个方面与税务机关彻底脱钩，并实施改制”，并规定脱钩必须在1999年10月底完成，改制必须在1999年底前完成。在这种情况下，一部分在职的税务人员回到税务机关，一部分老同志办理了退休手续，还有一部分税务代理机构是“脱钩不改制”或“明脱暗没脱”，也在那里过着“提心吊胆”的日子。较早完成脱钩改制的会计师事务所，由于业务相近，对税务代理机构和从业人员，则具有较强的实力和较大的吸引力，一部分符合会计师事务所的税务代理机构，纷纷申请成立会计师事所，或与会计师事务所联手、合并，专业人员也纷纷向改制成功的会计师事务所转移。

1999年10月，国务院办公厅发布了〈〈关于清理整顿经济鉴证类社会中介机构的通知〉〉，提出了“归类合并”的原则，得到了税务代理行业广大从业人员的衷心拥护。经过反复调查研究和不断协商，特别是国务院领导的亲自决策，在2000年4月作出了税务代理与注册会计师行业实行合并的决定。至此，结束了两个行业曾短暂分开的历史，真可谓水到渠成、符合规律。