无论是公益目的还是商业目的，政府强行征用农民土地，酿成了诸多土地冲突和群体性事件，广受社会诟病。随着《土地管理法》修订提上议事日程，国家征地权将受到严格限制，上述状况有望改变。

近日，《财经》记者获得的《土地管理法》(修订草案)征求意见稿(下称“征求意见稿”)显示，限制国家强制性征地权力，缩小国家征地范围，强化农民土地权利的保护，已成为此次《土地管理法》修订中最为重要的工作。

“农村集体建设用地”可有条件转让

《财经》记者发现，与现行《土地管理法》相比，“征求意见稿”的章节、内容和篇幅大大拓展。该“征求意见稿”专门新增“土地征收征用”一章，规范土地征收征用的依据、范围、程序和善后事宜。其核心内容是限制政府强制征地权，缩小征地范围，把征地补偿由“农业用途补偿”变为“财产补偿”，并把失地农民纳入“社会保障”。

首先，删除了现行《土地管理法》关于“所有建设用地必须使用国有土地”的条款，规定“农村集体建设用地”可有条件转让。这就为“集体建设用地进入市场”扫清了障碍。

现行《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”

这意味着，所有城市建设用地必须是国有土地，而这些新增国有土地主要靠征用农地。在上述法律规定下，诸如房地产开发等商业性项目都可“合法”依靠政府低价征用农地，然后高价卖出商品房，这严重损害了农民权益。

为了使农村建设用地获得与国有建设用地同等法律地位，“征求意见稿”新增了第88条，专门规范“集体建设用地流转形式及其范围”。

该条款规定：“依法取得的农村集体建设用地使用权，经所在地县级人民政府批准，可以出让、租赁、入股、作价出资等方式，用于非公益性项目。”这意味着，新《土地管理法》框架下，凡是非公益性或商业性建设项目，农民都可以自己所有的“集体建设用地”参与开发经营，可“出让”(实际上就是卖)，可“租赁”，可“入股”，也可“作价出资”。

但该条款也对集体建设用地的交易有所限制：在城镇规划区范围内的集体建设用地，只有在企业破产或被兼并时才能转让。而城镇规划区范围外的集体建设用地，只有商业性或非公益性建设才能“出让、租赁、入股、作价出资”。言外之意就是公益性的建设用地，政府还可以行使强制性征地权。

明确公益性用地范围

其次，“征求意见稿”明确公益性用地范围，划定政府征地权的边界。

“征求意见稿”新增的第68条明确了“征收土地范围”。国家强制征地限定为两类：一类是规划确定的城镇建设用地，二是规划范围外的基础设施、公共管理和服务设施、军事设施等公益性项目。同时，“公益性项目用地目录另行制定。”这意味着，中国将出台公益性用地的详细目录，这对保护农民利益、界定用地性质相当有利。

上述条款具体为：“为了公共利益的需要，进行下列建设，需要使用集体所有土地的，依法征收为国有：(一)在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，国家实施城市规划进行建设;(二)在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外进行基础设施、公共管理和服务设施、军事设施等公益性项目建设。”

但土地学者对该条的最后一款存有异议。“征求意见稿”第68条最后一款指出：“对在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，为了公共利益的需要进行非公益性项目建设需要征收土地的，依法定程序由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准。”

学者指出，该条款事实上承认，“非公益性项目建设可能是为了公共利益需要”。这究竟指的何种情况，哪些项目，应该明确列举。否则该条款一旦通过，容易给地方政府借机扩大征地权提供便利，对农民土地权利保护极为不利。

予以“财产补偿”和“社保补偿”

第三，征地补偿由“农业用途补偿”改为“财产补偿”和“社保补偿”。

现行《土地管理法》第47条规定;“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”在“征求意见稿”中，该条款被删除，代之以“同地同价、公平合理、及时足额”补偿。

“征求意见稿”第69条明确：“征收农民集体所有的土地，应当按照同地同价、公平合理、及时足额的原则给予补偿，维护农民的合法权益。”相应地，现行《土地管理法》中凡是按农业产值计算征地补偿总额的条款都被删除。

土地学者指出，这意味着农地征用补偿不再按农地原产值的一定倍数计算，而是要按“同地同价”补偿。这种补偿已摒弃了计划经济体制下的“产值补偿”，变成一种近于“财产补偿”的“公平合理”的方式。

在上述条款中，还明确了新的征地补偿的标准：“征地补偿费标准由市、县人民政府根据当地土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系和社会经济发展水平等综合因素确定。”该标准还要经省级政府“批准后公布，报国务院土地行政主管部门备案，作为实施土地征收补偿的依据。”这也会增加征地补偿的透明性，减少了暗箱操作空间。

除了改革征地补偿标准，“征求意见稿”还把失地农民的社会保障列为政府法定责任。该“征求意见稿”第73条和74条，要求确保被征地农民的就业和社会保障权利。

第73条明确“国家建立被征收土地的农民的社会保障制度”。同时进一步规定，市、县政府应“建立被征收土地的农民的社会保障基金，将被征收土地的农民纳入社会保障。”