一般认为，制度化是各种社会集团实现自身利益诉求的正常和理想的规范化渠道。这种制度包括各种法律、规章、政府政策等以明确形式确定下来的，通过一定法定程序被立法和权力机构批准，并向社会公布的正式制度。在中国目前的转轨时期，人们大多认为推进制度的不断演变，对于中国实现社会转型和体制转轨非常重要。同时，我们也在社会实践中发现，尽管自改革开放以来我国正式的制度已经有了巨大的发展，但是令人遗憾的是，制度的执行却相差很远。而且这种差距还有扩大的趋势。显然，如果我们不能找到使制度真正起作用的关键环节的缺陷，并在实际工作中加以改进，那么这种“一条腿长，一条腿短”的局面，就仍将长期存在，并在实际上对我国成为富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家增加阻力，甚至可能造成转轨的失败。

那么，在什么条件下制度才能真正起作用呢?这显然与制度所约束的社会各方的力量对比有密切的关系。在这里，实际上存在着这样一种现象：监督的边际效用等于制度效用的临界点。这里的监督，是指制度所约束的社会各利益集团之间的相互关系，实现这种监督必须完全建立在社会各利益集团的力量对比和平衡上。因此，如果社会利益集团关系中出现不平衡，即出现某一集团权力十分强大，而其他相关方力量十分弱小时，制度是不会被遵守的。这时，无论权力强大的一方是地方政府，利益团体，还是普通民众，都概莫能外。同时，社会各利益集团在博弈中，相互监督的边际效益正是制度发挥作用的临界点，也就是说，超出了这一边界，不仅监督的效益呈下降趋势，而且制度也不会被遵守，并开始失去其作用。

我国的制度变迁，就是在这种平衡、平衡被打破、又建立起新的平衡的循环往复的螺旋式上升运动中逐步实现的。而我国目前在建立服务型政府、公共财政、信息公开、制度创新及其可持续发展等很多方面面临的制度瓶颈，恰恰就是在实现社会各利益集团博弈、力量平衡和监督方面，存在着缺陷。

目前，我国的城市化进程十分迅速，由此带来的城镇土地征用方面的矛盾和问题也成为了社会关注的热点。因此，在这个问题上反映出来的制度化矛盾与问题，有鲜明的典型意义和方法论上的指导作用。对这个问题的剖析有助于对我国制度变迁轨迹的理解和认识。

浙江温州在土地征用和城市化方面走在了前列。目前温州已经基本完成了城市化的过程。一个明显的迹象是，在温州目前已经没有可供征用的土地了，要想获得土地，现在只有一条路：填海造地。

温州市在土地征用上大致可以分为三个阶段：

第一阶段从上个世纪80年代中期到90年代后期。由于市场经济处于起步阶段，用地没有指标控制，用地政策比较宽松，地方政府在征地上所拥有的权力几乎是无限的，农民基本上处于被地方政府任意摆布的地位。对农民的安置主要是安排工作，户口转为城市居民等。

第二阶段从上个世纪90年代末到2005年。由于1999年新的《土地管理法》出台，房地产业开始启动，建设用地开始趋于紧张，安置用地指标的价值开始显现，农民维护自身权利的意识逐渐增强，与政府开始就土地征用补偿进行博弈，并且开始迫使地方政府和企业在利益方面对农民的要求进行价外补偿。这个阶段的土地补偿形式主要是货币补偿为主。

第三阶段从2005年至今。随着温州市土地价格的飞速飙升以及国家对土地管理的日益严格，农民与地方政府之间在土地问题上的博弈，开始进入了一个力量相对平衡的时期，即地方政府在土地征用方面不仅要面对中央政府的督查，而且要面对强大民间力量的对抗。过去地方政府常用的强力措施在这时已经大为削弱，农民、企业和地方政府此时都希望能够在现有法律政策的基础上，进行协商，用法律和政策来约束对方，实现三方的共赢。

温州当地官员也承认，当地方政府在征地问题上拥有几乎无限的权力时，他们是没有动力去遵守有关的法律法规以及政策规定的。最初对农民的补偿主要就是安排工作和将户口从农村迁往城市，以及对失去劳动能力农民的部分货币补偿。从1994年开始，当以上补偿措施失去作用后，货币补偿就成为了主要的形式。也就是从这时开始，从1999年到2004年，温州各级地方政府就拖欠农民的征地款10亿元，占整个征地补偿款的1/8。对农民土地的剥夺还以多种形式存在：2004年温州有开发区47个，实际批准的只有21个，26个未批准的开发区中还有15个未备案。1999年至2003年，批准征用土地27万亩，实际征用数字是它的3倍，包括1/3的道路建设、1/3农户违章建设、1/3的开发区建设用地。

显然，农民并不会对此种剥夺熟视无睹并长期忍受下去，他们也在采取各种手段来维护自己的利益。价外补偿就是其中的一种。当农民对土地征用补偿感到不满时，他们通常的做法是通过阻拦施工，来获得价外补偿。例如，1999~2003年瑞安市征地的标准补偿为每亩3.7万元，但安阳街道征地实际补偿款到村最少要每亩5.7万元，其中2万元为土地填方费用。实际上，被征地农民收到填土方的款项后，并不会去填，最终还是要用地单位去填。但是如果不交这笔钱，用地单位就别想进场施工。

为了协调农民、开发商和地方政府在土地征用补偿方面的矛盾，除了需要各方都能够按照法律法规和政策来办事之外，温州也创造了一些各方面都能够接受的办法。其中，用位置较好的城镇宅基地置换农民的承包地就是其中之一。这是一种存量土地的调整方法，农民把自己的承包地让出来，以换取在城镇里面积小的宅基地，多出来的土地就成为了地方政府和开发商的可使用土地。用这种办法，农民可以获得价值很高、面积较小的宅基地，并可以在城市经商、居住，开发商和地方政府得到的则是多出来的承包地。

显然，在城市化和市场经济较之内地率先发展的温州，其在农民土地征用补偿方面的经验教训，对于我国中西部地区是有借鉴意义的。

目前，不少地方在保护农民利益方面，对农民土地征用补偿情况，相比上个世纪90年代和本世纪前几年好了许多。失地农民普遍得到了养老保险，征地补偿金也有了大幅度的提高，尽管还有不少不尽如人意的地方。显然，有关利益集团都开始学习在法制轨道上，依法来解决彼此的利益分配关系。这显示出，经过30多年的市场经济发展，民众的力量开始慢慢取得了与地方政府谈判的地位，力量开始向均势方向发展，这是值得我们期待的。