【案情】

1990年4月间，郑某玉、傅某平等人在上海市长宁区向江苏省A市惠丰乡双某村的张某新、徐某生、施某兴、吴某标四人赊购价值人民币29650元的鳗鱼苗，并由傅某平写给欠条一份。事后，郑某玉、傅某平未归还欠款，张某新等人多次讨款未果，张某新等人遂于1990年7月3日向江苏省A市公安局报案。1990年11月下旬，A市公安局干部汪忠兴、江文祥及讨债人张某新等人到福某省B市，与B市公安局联系，B市公安局指派其工作人员郭某民、黄某瑞具体协助。同月25日早晨6时30分左右，A市公安局将郑某玉收容审查，寄押在B市公安局收容所。之后，通知郑某玉丈夫陈希先要其交款，陈希先带27000元人民币交给B市公安局，傅某平同时在场。钱交后，A市公安局拿走20000元，B市公安局截留7000元(后被郑某玉取回4000元)。11月25日下午七时左右，A市公安局以"同案犯(傅某平)外逃暂不能结案"为由，解除对郑某玉的收容审查。郑某玉不服，于1991年6月10日向B市中级人民法院提起行政诉讼。

原告郑某玉诉称：1990年3月间本人没有参与傅某平与江苏A市张某新等人购买价值29650元人民币鳗鱼苗的活动，没有欠张某新等人的债款，也没有亲手出具欠款字据，是傅某平擅自将郑某玉的名字签在欠条上。A市公安局、B市公安局不调查不落实，违法替人讨债，强行将本人收审并勒索人民币23000元，请求依法撤销收容审查决定，返还现某23000元，并赔偿一切经济损失。

被告A市公安局、B市公安局没有提出答辩。

【审判】

B市中级人民法院审理认为：张某新等人与郑某玉等人发生经济纠纷，理应由民事法律关系进行调整，而A市公安局、B市公安局却以诈骗为名对郑某玉采取收容审查的行政强制措施，并索取人民币27000元(后被郑某玉取回4000元)，这样处理在实体上缺乏法律依据，在程序上违法，A市公安局、B市公安局的具体行政行为是滥用和超越职权的行为，直接侵犯了公民的人身权和财产权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条、第五十四条第(二)项、第六十七条第一款、第六十八条之规定，于1991年11月8日作出判决：一、撤销A市公安局对郑某玉(90)字第174号收容审查之决定。二、A市公安局应返还给郑某玉人民币20000元，B市公安局应返还给郑某玉人民币3000元，限在判决生效之日起十天内归还，利息从1990年11月25日起每月按利率0.936%计算至还款时止。三、A市公安局赔偿郑某玉的各种经济损失1000元;B市公安局赔偿郑某玉各种经济损失451.2元，限在判决生效后十天内交清。

一审判决后，A市公安局和B市公安局均不服，向福某省高级人民法院提出上诉。A市公安局上诉称：郑某玉伙同傅某平等人于1990年春与A市惠丰乡张某新等人进行非法鳗鱼苗买卖，并诈骗张某新等人鳗鱼苗款29650元，A市公安局在侦查郑某玉、傅某平流窜作案过程中，对郑某玉采取收容审查强制措施，并扣押郑的赃款是某确的，原审判决书认定的案件事实和判决结果都是错误的，请求上级法院依法开庭审理，查明事实，作出某确判决。

B市公安局上诉称：郑某玉伙同傅某平于1990年3月间在江苏省A市进行违法犯罪活动，被A市公安局收容审查，寄押在我市收容所。郑某玉的丈夫陈希先与傅某平通过关系找到我局干部黄某瑞、郭某民，要求为其说情，后A市公安局同意追回赃款23000元，解除对郑的收容审查。我局干部黄某瑞、郭某民的行为是属非职务行为范畴。根据最高人民法院《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见》第八条的规定，公民、法人或其他组织对行政机关工作人员的非职务行为向人民法院提起行政诉讼，人民法院不予受理。原审法院予以立案受理并列我局为被告是错误的，请求依法撤销B市中级人民法院错误的判决。

被上诉人郑某玉答辩称：本人没有参与傅某平赊购江苏省A市惠丰乡张某新等人价值人民币29650元鳗鱼苗的活动，A市公安局认定我有诈骗嫌疑纯属诬陷，A市公安局将我收容审查，并勒索我丈夫20000元人民币，B市公安局截留3000人民币，完全是违法替人讨债，B市公安局认为其不是本案的被告是站不住脚的;A市公安局在行政诉讼期间将我非法拘禁，实属挟嫌报复，知法犯法，请求维持一审判决，并要求A市公安局赔偿我被非法拘禁期间的经济、医疗、误工损失。

在一审审理期间即将作出判决前，A市公安局将郑某玉刑事

拘留，押往A市公安局羁押。二审期间于1992年1月4日由A市人民检察院以诈骗罪为由批准逮捕。福某省高级人民法院于1992年1月31日裁定中止该行政案件的审理。1992年12月25日，A市人民法院审理认为郑某玉不构成诈骗罪，并裁定准予A市人民检察院撤回起诉。1993年3月5日郑某玉向福某省高级人民法院递交恢复行政诉讼申请书，福某省高级人民法院恢复对本案的审理。福某省高级人民法院审理认为：1990年4月间，郑某玉等人在上海市长宁区向江苏省A市惠丰乡双某村的张某新等人购买价值人民币29650元的鳗鱼苗，因欠款未还双方发生债务纠纷，理应由民事法律关系来调整，而A市公安局却非法干预当事人之间的债务纠纷，以诈骗为由将郑某玉收容审查，并拿走人民币20000元，B市公安局也扣留人民币3000元，其具体行政行为违反了公安部(89)公(治)字30号《关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》的有关规定，是滥用和超越职权的行为，直接侵犯了公民的人身权和财产权，原审判决基本事实清楚，适用法律某确，程序合法，判决并无不当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，于1993年4月5日判决驳回上诉，维持原判。

【评析】

本案涉及以下几个问题：

一、公安机关是否享有处理经济纠纷案件的职权。1989年3月5日公安部《关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》中规定："对经济纠纷问题，应由有关企事业及其行政主管部门、仲裁机关和人民法院依法处理，公安机关不要去干预。更不允许以查处经济犯罪为名，以收审、扣押人质等非法手段去插手经济纠纷问题。"1993年9月2日第八届全国人大常委会第三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国经济合同法〉的决定》。该决定取消了合同管理机关对无效经济合同的确认权。明确规定："经济合同的无效，由人民法院或仲裁机构确认"。依照上述规定，处理经济纠纷案件的职权属于有关企事业行政主管部门、仲裁机关和人民法院，公安机关无此职权。也就是说，公安机关对经济纠纷案件没有进行处理和作出决定的权力。如果公安机关的行为超出了法律授权的范围，其行为则应作为无效行为而被撤销。无论其动机、目的某当、合法与否，只要行为客观上超越权限，即构成行政越权。本案中，作为被告的A市公安局和B市公安局以查处诈骗案件为名，插手郑某玉与张某新等人因购买鳗鱼苗而发生的债务纠纷，对郑某玉采取收容审查措施并索取人民币23000元，其行为侵犯了公民的人身权和财产权，超越了公安机关的职权范围，是一种行政越权行为。一、二审人民法院判决撤销其收容审查决定，判令其返还原告的人民币23000元和赔偿原告的经济损失，是某确的，符合我国行政诉讼法第五十四条第二项第四目和第六十八条的规定。

二、A市公安局的具体行政行为是否合法。在我国，行政机关的一切活动都必须在法律规定的范围内进行。如果没有行政组织法的根据，又没有特别法的授权，或者虽有法律的根据，但超越法律的授权范围，其行为都属于越权行为。例如，根据治安管理处罚条例的规定，公安机关对违反治安管理条例的行为人有权处以15日以下的拘留，如果某公安机关对行为人处以20日或25日的拘留，则该具体行政为属于超越法定职权的行为，尽管该公安机关享有法定职权，但逾越了法定权限范围，也构成超越职权。1980年2月29日国务院《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》第二条规定，收容审查的对象仅限于"有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、住址、来历不明的人，或者有轻微违法犯罪行为又有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑需收容查清罪行的人"，对上述两类人以外的人，则不属于收容审查的范围，公安机关也无权对其采取收审措施。本案中，A市公安局对不属于收审对象的郑某玉采取收容审查措施，超越了其职权范围。

三、行政机关工作人员的职务行为的法律后果应否由行政机关承担。行政机关工作人员(即公务人员)具有公务员和公民双重身份。与此相适应，公务人员的行为可以分为职务行为和非职务行为。公务人员以不同身份实施的行为由于法律依据不同，因而其法律地位和法律后果也不同。行政机关工作人员以公务员的身份从事行政管理时，其行为属于职务行为，行政机关工作人员以个人的名义进行的活动则属于非职务行为或个人行为。凡是以公民身份实施的个人行为，其法律后果由行政机关工作人员个人承担，而以公务员的身份实施的职务行为，其法律后果则由该公务员所在的的行政机关承担。本案中，B市公安局工作人员郭某民、黄某瑞协助A市公安局对郑某玉实施收容审查并截留3000元人民币款项是受B市公安局指派进行的，其行为属于职务行为，行为的后果应当由B市公安局承担。据此，一、二审法院列B市公安局为本案的共同被告，也是某确的。

需要指出的

是，一、二审人民法院在本案的判决理由中，认为A市公安局和B市公安局的具体行政行为超越职权和滥用职权，确有不妥。超越职权就其表现形式而言有两种，一是行政主体对所处理的事项无权限，二是行政主体对某个具体事项有权处理，但在处理时超越了权力的范围或限度。据此，超越职权就其本质特征而言，是行政主体无职权;而滥用职权在本质上而言，是行政主体有职权，即行政主体在处理某种事项时，滥用了自由裁量权。因此，作为无权的超越职权和作为有权的滥用职权不可能同时存在于一个具体行政行为之中。本案中，A市公安局和B市公安局插手经济纠纷，确系超越职权，而非滥用职权。