(一)关于农民集体的土地所有权

农民集体是农村土地的所有者，农村集体经济组织或村民委员会、村民小组是农村土地的经营、管理者。《土地管理法》第十条、《民法通则》第七十四条均作了同样的规定。“农民集体”，是农村农民集合而成的群体，应当认为，凡农业户口所在村或组范围内的农民，并且与所在集体经济组织有密切联系的，都应当是这个“农民集体”的成员，或者是村民小组的成员。所谓与集体经济组织的密切联系，是自身或家庭其他成员承包了田山水土，或者完成了与其他同等条件村民应尽之义务等情形。作为农民集体的成员，对农民集体所有土地等自然资源，应当享有平等的权利。有人提出仅以是否承包了村民小组土地、上交了农业税为依据，认为承包了土地就是该集体经济组织成员，否则就不是。事实上，这样划分是不科学的。《农村土地承包法》规定：农民可以要求承包土地(在调整土地承包或有腾出土地时);农民也可根据情况退出承包;除非全户迁出，户口异动不影响土地承包;农村土地要延长承包期等规定。

可见，个别农民因种种可能的原因如婚迁、转户、死亡等，他们的户口已迁出或注销，但这些情形并不一定必然导致其家庭承包的责任田的份额退出。事实上，绝大部分没有将承包的责任田份额退出来，但他们无疑不应再属于该集体经济组织成员。因此，农民承包了土地，是已经发生的事实，是通过承包合同取得了土地的经营权，而征地补偿，则是对现有需要安置的农民的补偿，即对将要“失地”的农民的补偿。因此，征地补偿以所承包的土地来划分则有失公平。有人还以是否“尽村民义务”作为界定农村集体经济成员的标准，但从法律意义上讲，义务应当基于法律规定和约定，在相当程度上，农民的“义务”是以不违反法律法规禁止性规定为前提的，故仅以“尽村民义务”为标准亦是不科学的。因此以户口地、居住地、与集体经济组织的密切联系来界定集体经济组织成员的主体资格，才显得科学。我国相当长一段时期，是两种户口形式并存，即农业户口和非农业户口，前者表明是农民集体的组成成员，享有集体土地等农业生产资料、有权申请农村宅基地，而且一个农业户口只在一地享有上述权利;后者的代名词曾是“商品粮”，由国家定量供给粮食指标，虽然现已取消，但仍不享有作为农业户口的权利。

(二)关于征地补偿费的归属问题

征地补偿费的范围，应包括土地补偿费、安置补助费和作物、设施补偿等费用。通常情况下，作物补偿一般少有争议。土地补偿费是国家征用土地，由用地单位依法对被征地的农村集体经济组织因其土地被占用造成经济损失而支付的一种补偿费用,安置补助费是指用地单位对被征地单位安置因征地所造成的多余劳动力所需的费用而支付的补助金。设施补偿通常涉及到房屋拆迁等。与此相对应，在土地被征收或征用后，土地补偿费和安置补助费应由被征地的农民集体所有，前者应由该农村集体经济组织统一使用，用于恢复生产，形成新的生产能力，一般不分配给农民个人消费;后者亦由该农村集体经济统一管理，用于组织生产和不能就业人员的生活补助，必要时可依照规定支付给被征用土地的需要安置的农业人口本人。《土地管理法实施条例》第二十六条规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，不需要统一安置的，“安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用”。原《土地管理法》第三十一条规定，“原有的集体所有的财产和所得的补偿费、安置补助费，由县级以上地方人民政府与有关乡(镇)村商定处理，用于组织生产和不能就业人员的生活补助，不得私分。”

1998年8月29日修订的《土地管理法》删除了上述规定。从立法意图来看，征用补偿的目的在于弥补被征用人财产权所遭受的损失，以符合社会公平负担的原则。要解决征地中的土地收益归属问题先必须解决土地所有权的问题。从相关法律法规表明，我国集体土地所有权存在三种基本形态，即村农民集体所有、村民小组农民集体所有和乡(镇)农民集体所有。集体土地所有权的主体是“农民集体”，村委会、农村集体经济组织、村民小组对集体土地享有经营、管理权。由此被征用土地的农民集体获得补偿，是法律规定由该农民集体所享有的财产权利。土地补偿费原则上应当属农民集体所有，对其使用，由集体经济组织决定，这样规定，有利于壮大集体经济，但“需要安置的农业人口”无疑应成为受益者，要使其保持其“原有生活水平”。但事实上，各地基本上是采取分配的方式，尤其是整村土地被征或大部分被征，原集体经济组织已解散，再要求留存于原集体似无必要。而且，近年来的一些地方立法(如《广东省征用农村集体所有土地各项补偿费管理办法》)亦规定可以分配。因此，分配给安置对象，并不违反法律禁止性规定，不过作为需要安置的对象，其受分配的权利无疑应当平等的。

(三)关于征地补偿费的用途问题

据调查，目前农村土地补偿费和安置补助费大部分是根据被征地范围人口进行分配，表现突出的矛盾是限制“外嫁女”的权利而发生的纠纷。无论是“外嫁女”或者男到女家落户的人员及其子女，这些都是所在村的农民，是农民集体的组成部分。在政府征地公告时已列入安置对象，审批征地补偿方案时已考虑到“保持被征地农民原有水平”而确认了标准，各村组在争取补偿标准时他(她)们都是以安置对象出现的，可是在分配补偿费时却将其排除在外，是多数人侵占了少数人的合法权益。应当明确的是，作为人民政府征地，虽然由用地单位支付征地补偿费，但实际上是国家对农民的补偿，这部分收益与集体经济组织其他的收益不同，其用途是用于安置农民的生产生活，不得挪作他用，不得用于清偿农村集体经济组织的其他负债。因此，在对征地补偿费予以分配时，要把政府征地公告基准日所确定的安置对象都列入分配范围，才符合法律规定的，各级人民政府监督时要考虑这种情况。与此同时，对于全额拨付费用的，要与被安置农民分别签订好安置协议，避免出现支付各项费用后仍不能正常开展征地工作或者因为安置问题上访和阻工。

(四)“出嫁女”的权益如何保护

“出嫁女”本不是法律上的概念，妇女并不因结婚而改变应有财产权利。《妇女权益保障法》第2条规定，“妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等方面享有与男子平等的权利。”从法律规定而言，本文涉及这方面的问题似乎是多余的。但在当前农村，集体经济组织以村民会议或户主会议排除她们合法权益的现象却屡见不鲜。我们应从如何确定农村集体经济组织成员资格来分析“出嫁女”的权益保护问题，实践中，综合农业户口地、居所地和与该农村集体经济组织的密切联系较为妥当。当然，作为较发达的地方城郊结合地带，可能会出现人们心目中认为的“女不嫁出去”而“外面嫁进来”“男到女家落户”而导致人口膨胀，会使农民个体可支配的生产资料相对减少。事实上，因已经存在按《农村土地承包法》确定的家庭联产承包责任制关系，村民集体经济组织无多余的田山水土可调配时，依法不存在调整的问题，农民的生产资料受制于原来家庭承包土地的范畴，家庭是否具备“男到女家落户”的条件，女外嫁是否迁出户口，全凭家庭已承包的责任田和个人的自愿来决定。至于“人口膨胀”，首先以家庭自身能够承受为前提，此时不牵涉到征地;在涉及征地的情形时，人民政府确定征地补偿费标准，会根据“需要安置的农业人口”和“保持农民原有生活水平”的标准来确定。而对于商业用地，需用地的单位或个人就要考虑发达地方必须支付较高的补偿费用。在征地补偿费用方面，“出嫁女”并未占用他人应分配的份额，相反，某些村民提出不分配给“出嫁女”及其子女的理由，只是为多获得他人应得补偿的那一份利益。当然，对于只保留户口而已离开当地的“村民”，可能在征地时会将其不列入安置对象，相对人不服，可以依法提起行政诉讼。最终也有可能因这些村民无须安置排除这种情况的“村民”作为安置对象。对于未确定为安置对象的村民，用地单位可以相应减少征地补偿费用。

(五)加强对征地补偿费使用的监督

《土地管理法实施条例》规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，是基于农村集体经济组织是农民集体土地的经营者、管理者而言的，对于具体用途，《土地管理法》及其实施条例均未作规定。根据最高人民法院研究室2001年12月31日的批复，土地补偿费应属于农村集体经济组织的收益，实践中作这样认定也符合客观实际，对其使用，应依据《村民委员会组织法》第19条(三)项之规定由村民会议讨论决定。在决定对土地补偿费予以分配时，村民会议能否决定部分人的分配资格，是当前村民自治与民法通则赋予农民的财产权冲突问题，而且成为难以调和的矛盾。笔者认为，享受集体收益分配是每一位村民的一项法定权利，应是属于私权范畴，不能通过表决、投票等方式来决定，也就是说村民会议只能就收益分配的具体数额等进行自治，而谁有分配资格只能由司法机关根据《民法通则》等法律进行认定,从长沙县人民法院2003年以来审理40余件案件来看，土地补偿费的分配基本上由原村民小组通过村民大会或户主大会决定分配方案，其中设定的少数村民不能分配的条件并未得到这些村民的同意，也未给当事人提供一定的可选择的救济途径。分配方案虽然形式上是绝对多数通过(有些是少数人或少数户主通过)，似乎民主，但事实上滥用自治权侵犯了少数人的合法权益，这些分配方案因违反《民法通则》第五十八条第一款(四)之规定“因损害他人利益”而应当认定为无效。建议各级政府要根据征地公告确定的安置对象和标准，依据《村民委员会组织法》的规定，严格村民决议的备案制度和分配方案的审查制度，人民法院对未经备案的“村规民约”和村民会议决定，原则上不认定其效力。村民会议或户主大会通过分配方案时，要在公告的安置对象范围内集体讨论决定或经批准征地的人民政府裁决或人民法院判决确定相应的标准。

(六)关于征地补偿费分配纠纷是否属法院处理的问题

征地补偿费分配纠纷，是在农村集体经济组织决定对征地补偿费决定分配时，通常以村民会议剥夺他人的利益引起的纠纷案件。2001年12月31日最高人民法院研究室曾批复应当属民事诉讼范围，但2002年8月19日最高人民法院立案庭批复认为土地补偿费不属人民法院民事诉讼范围。高法在不到一年的时间由两个不同的部门作出不同的批复，各地法院处理也不尽统一，事实上，这类纠纷由法院受理有其法律依据。其一，《土地管理法》等法律没有由何种机关处理的规定，根据民诉法第111条的规定，不是法律规定由有关机关处理的案件应由人民法院受理，只有在法律有明确规定由有关机关处理时，法院并且要告知其具体处理机关才能排除民事诉讼;其二，土地除非国家依法征收，是一种有限性和永久性的自然资源，农民集体作为农民的集合体，农民个人对自然资源的权利是相对的，不存在继承和转让，所以其对农村集体土地所有权是一种团体资格的共同所有，不同时期，具体成员是不同的，民法理论称之为总有,因此农民集体的农民对集体土地所有权可以看成特殊形式的共同共有，在集体土地被征后，土地补偿费和安置补助费都用于发展生产时，农民是无权请求集体经济组织支付的，但一旦村民会议决定支付给农民，则无异于对共有财产分割，农民与农村集体经济组织之间则应为平等主体的民事法律关系。其三，如果认为土地补偿费分配纠纷不属民事争议，是否属于行政诉讼范畴呢?根据《村民委员会组织法》第2条“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的规定，显然，其不是行政机关，其行使职权的方式通过民主形式管理、监督等。况且农村村民小组也是农民集体土地的经营者或管理者，更谈不上行政职能，不可能成为行政诉讼的被告主体。假定判决村民委员会或村民小组履行职责，也只能是召开村民会议决定的方式执行判决，结果就有可能与诉讼前的情况一致，争议仍然是未决的争议。

土地和房屋，是人们的基本生存资料，是人类生存和发展不可缺少的财产。农业也是国民经济的基础，正确处理农村征地拆迁纠纷，事关稳定大局。农民一般也只能在一地享有土地等自然资源的权利，对农村土地和居民财产的国有化征收或征用，是重新改变土地房产资源的配置和使用，务必切实注意保护被征地拆迁的农民的合法权益。