集体土地征收的强制性与单向性
根据我国法律规定,征收是剥夺公民、法人和其他组织财产权的法定途径,并不以当事人自愿为前提,强制是征收制度的重要特征。但是补偿必须公平合理。笔者对1949年以来我国出台的一系列重要的征地法律制度和政策措施进行了细微比较后发现,不但征地的强制性明显上升,而且在补偿安置的制度设计上,也呈现出政府定价的单向性趋向。
在上世纪五十年代制定的法规中,很难见到征地的强制性规定。从1950年的《铁路留用土地办法》看,当时国家占用私人所有土地用于经济建设时,主要采取的是收买或征购的方式。1953年出台专门规范征地管理的法规《中央人民政府政务院关于国家建设征用土地办法》时,特别强调“向当地人民进行解释工作”,“如征用大量土地,迁移大量居民甚至迁移整个村庄”,需要“先在当地人民中切实做好准备工作”,然后“召开人民代表大会讨论解决”。同时,征地补偿费一直是由被征用土地者参与确定的。1953年和1958年的《建设征用土地办法》、1982年《建设征用土地条例》都坚持征地补偿费由政府会同用地单位和被征用土地者“评议商定”、“共同评定”或者“协商”、“商定”。
1982年《国家建设征用土地条例》开始体现“强制性”的理念。第四条规定“国家建设征用土地,凡符合本条例规定的,被征地社队的干部和群众应当服从国家需要,不得妨碍和阻挠。”1986年土地管理法在征地问题上已经找不到“共同”、“协商”的表述,继续强调“国家建设征用土地,被征地单位应当服从国家需要,不得阻挠。”征地协议的法律地位进一步弱化。1998年修订土地管理法,批前的协商程序不复强调,改为在批后向被征地农民公告,并在配套出台的实施条例中进一步明确“征地补偿安置争议不影响征地的实施。”征地的强制性建立在政府单向定价的机制之上,充分体现了保障征地效率的导向。但考虑到这种制度安排容易导致对被征地农民权益的侵犯,又在《土地管理法实施条例》中配套设计了征地补偿安置争议协调裁决制度,作为专门的权利救济渠道,通过协调和裁决矫正政府单方定价的不合理之处,为征地强制性提供缓冲。
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