土地问题向来是关乎国计民生的大问题。土地作为一项有限的资源其如何得到合理的运用以便发挥其最大的资源优势，是新中国成立后历届政府面对的直接课题，也是不同时期土地管理立法的基本宗旨，正是本着这一宗旨，从1958年实施的《国家建设征用土地办法》到1962年实施的《农村人民公社工作条例修正草案》，再到1987年1月1日实施的《土地管理法》，政府和人大相继出台了一系列的法律，法规文件，对有关土地征用问题进行了规范，但出于历史原因和立法条件与水平的限制，这期间的土地管理立法整体上尚显粗糙，而且受政策的影响极大，再加之地方条例和地方政府部门各种文件的出台，更使得在实践操作中易出现法律、法规及行政命令适用上的混乱，这尤其表现在对农民集体所有耕地的利用保护和对土地国有化过程中的具体操作上。

虽然这期间中央和国务院曾先后多次下发各种文件，要求切实保护农民耕地，制止乱占耕地，但依然未能完全杜绝某些地方政府在办理集体土地征用过程中的违规操作，笔者在办理的几起土地权属争议案件中，所争议的土地均是在1987年以前即最初颁布的《土地管理法》之前便发生了土地实际使用主体的变化，但是土地权属并未及时按法律程序进行变更，在1986年开展全国性土地清理整顿之后，才补办了相应的法律手续，由此也引发了一系列争执，虽然有些案件尚未审结，但抛开纷繁的个案不提，笔者只想就导致纷争的原因以及由此所暴露的问题作更深层次的探讨。