解读最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》
为依法正确办理市、县级人民政府申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定（以下称征收补偿决定）案件，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下称《行政诉讼法》）、《中华人民共和国行政强制法》（以下称《行政强制法》）、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下称《条例》）等有关法律、行政法规规定，结合审判实际，最高人民法院于4月9日发布《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称《规定》），自2012年4月10日起施行。笔者详细阅读《人民法院报》有关文章，特别是最高人民法院行政庭负责人答记者问中对《规定》精神的解释，结合本人理解，整理如下，供参考：
一、《规定》的总体特点
《规定》的总体特点笔者总结为两点：一是保障人权，主要体现为保障被征收人的合法权益。《行政诉讼法》和《条例》等法律法规在保障被征收人合法权益方面规定被征收人可以通过以下三种途径进行救济：首先，当事人对房屋征收决定不服的，可以依法提起诉讼。其次，当事人对补偿决定不服或者补偿协议达成后反悔的，也可以依法提起民事诉讼。再次，行政机关在执行过程中如果存在违法或者不当情形，被执行人及利害关系人还可以提起行政诉讼或者行政赔偿诉讼。《规定》进一步丰富和完善对被征收人合法权益的司法救济和保护手段，即当事人既不起诉又不履行征收补偿决定，有关政府申请人民法院强制执行的，人民法院对征收补偿决定的合法性、正当性进行审查并作出准予或者不准予执行的裁定。上述机制的设置与执行，对于切实保护被征收人合法权益、防止行政权力滥用都具有重要的作用。
《规定》的第二个特点是与时俱进，吸收最新立法成果和域外有益经验。《规定》的主旨与《行政强制法》、《条例》的立法精神一脉相承，共同构成房屋征收补偿领域有中国特色的非诉行政执行制度。如《规定》将《条例》有关社会稳定风险评估的规定作为向人民法院申请强制执行的必备要件；将违反《条例》中的“公平补偿”原则、《行政强制法》中的“行政目的”以及国务院《全面推进依法行政实施纲要》中的“程序正当”原则，规定为人民法院裁定不准予执行的重要依据，进一步明确了审查要件和标准，便于加强监督，有利于征收补偿工作稳妥进行。《规定》还立足国情、博采众长，在强制执行方式上借鉴吸收了许多国家所采取的由法院审查、由行政机关具体实施“裁执分离”的做法和经验。
二、《规定》的立法目的和依据
《规定》开篇开宗明义指明其目的是：为依法正确办理市、县级人民政府申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定（以下简称征收补偿决定）案件，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益。即《规定》的目的有三，一是依法正确办理征收补偿行政案件；二是维护公共利益；三是保障被征收人合法权益。
《规定》的制定依据包括相关法律法规和人民法院的审判实践。具体法律法规指：《行政诉讼法》、《行政强制法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）等有关法律、行政法规。
三、房屋征收补偿非诉行政执行案件的管辖
目前法律及司法解释对行政案件管辖的具体规定是：《行政诉讼法》第十四条第（二）项明确了以国务院各部门、省级政府为被告的一审案件由中级法院管辖；《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第一条第（一）项明确了以县级以上政府为被告的一审案件（不动产物权登记案件可除外）由中级法院管辖；而对于非诉行政执行案件，法律没有规定级别管辖，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下称《若干解释》）第八十九条第一款规定的管辖法院是“不动产所在地的基层人民法院”
在房屋征收补偿非诉行政执行案件的管辖问题上，《规定》采取“房屋所在地的基层人民法院管辖”为原则，同时，也赋予高级法院在管辖问题上的决定权，可根据本地情况灵活处理，既可以就本地相关案件管辖作出统一规定，也可以就个案管辖作出具体处理。这样规定也符合我国地域广大、各地情况差异较大的特点。
四、房屋征收补偿非诉行政执行案件的受理程序
（一）房屋征收补偿非诉行政执行案件当事人
传统执行案件的当事人一般称为执行申请人和被申请人。而根据《规定》有关条文表述，房屋征收补偿非诉行政执行案件的当事人应当称为执行申请机关和被执行人。其中，申请机关为作出征收补偿决定的市、县级人民政府。
（二）应提交的材料
《条例》第二十八条第二款明确规定，强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。2010年5月15日发出的《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》第三条规定：“城镇房屋拆迁，必须严格依法规范进行，必须充分尊重被拆迁人选择产权调换、货币补偿等方面的意愿。立项前要组织专家论证，广泛征求社会各界特别是被拆迁人的意见，并进行社会稳定风险评估。要控制拆迁规模，对于没有经过社会稳定风险评估或群众意见较大的项目,一律不得颁发房屋拆迁许可证。要严格控制行政强制拆迁的数量，实施行政强制拆迁要严格执行相关程序，并报请上一级人民政府备案。程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障以及未制定应急预案的,一律不得实施强制拆迁。”
为切实有效监督和促进行政机关改进和完善征收补偿程序，增强实践操作性，《规定》第二条第一款规定：“申请机关向人民法院申请强制执行，除提供《条例》第二十八条规定的强制执行申请书及附具材料外，还应当提供下列材料：（一）征收补偿决定及相关证据和所依据的规范性文件；（二）征收补偿决定送达凭证、催告情况及房屋被征收人、直接利害关系人的意见；（三）社会稳定风险评估材料；（四）申请强制执行的房屋状况；（五）被执行人的姓名或者名称、住址及与强制执行相关的财产状况等具体情况；（六）法律、行政法规规定应当提交的其他材料。”《规定》第二款同时规定，强制执行申请书应当由申请机关负责人签名，加盖申请机关印章，并注明日期。
需要注意的是《规定》所规定的“房屋征收补偿决定”与《条例》规定的“补偿决定”系同一概念。
（三）房屋征收补偿非诉行政执行案件受理程序
在受理程序方面，《规定》明确了法院认为强制执行的申请符合形式要件且材料齐全的，应当在接到申请后五日内立案受理，并通知申请机关；不符合形式要件或者材料不全的应当限期补正，并在最终补正的材料提供后五日内立案受理；不符合形式要件或者逾期无正当理由不补正材料的，裁定不予受理。申请机关对不予受理的裁定有异议的，可以在法定期限内向上一级法院申请复议，由上一级法院作出裁定。
正确理解《规定》第三条的受理程序还应当注意以下几点：第一，《若干解释》第八十六条规定：“行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备以下条件：(一)具体行政行为依法可以由人民法院执行；(二)具体行政行为已经生效并具有可执行内容； (三)申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；(四)被申请人是该具体行政行为所确定的义务人；(五)被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务；(六)申请人在法定期限内提出申请；(七)被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。人民法院对符合条件的申请，应当立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。”根据上述规定，判断申请是否符合“形式要件且材料齐全”，除了依据《规定》本身相关要求（如对申请书的形式要求和申请材料完整性要求）外，还要依据《若干解释》第八十六条等具体规定。
第二，是否“限期补正”申请材料由法院根据审查情况酌定。之所以适用不予受理裁定而不采用“将材料退回申请机关”的处理方式，主要是考虑法院在受理阶段以形式审查为主，立案之后还要进一步作出实质审查；《行政强制法》和《若干解释》都对不予受理裁定作出明确规定；“限期补正”使法院具有一定的程序控制余地，能够起到有效监督申请机关的作用，故不宜以“退回”作为处理方式。
第三，在复议裁定方式上，《行政强制法》第五十六条表述为上级法院“作出是否受理的裁定”，《规定》原则性表述为“作出裁定”。主要考虑是上级法院需要有选择裁定方式的自主性，如裁定“维持”或“撤销”原裁定，要求下级法院“重新审查作出裁定”等，比单一裁定是否受理，更具操作的科学性、合理性。
五、人民法院对房屋征收补偿非诉行政执行案件的审查标准和程序
在审查标准方面《规定》第六条规定，征收补偿决定存在下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行： （一）明显缺乏事实根据；（二）明显缺乏法律、法规依据；（三）明显不符合公平补偿原则，严重损害被执行人合法权益，或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障；（四）明显违反行政目的，严重损害公共利益；（五）严重违反法定程序或者正当程序；（六）超越职权；（七）法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形。这种规定坚持了以人为本的正确导向，坚持了程序合法性与正当性审查标准，详细列举了裁定不准予执行的七种情形。特别是“明显不符合公平补偿原则，严重损害被执行人合法权益，被执行人基本生活、生产经营条件没有保障”、“明显违反行政目的，严重损害公共利益”以及“严重违反法定程序或者正当程序”等规定，具有鲜明的针对性、创新性。
目前法律、法规和司法解释规定的审查标准往往比较原则。具体到“正当程序”的规定而言，引入正当性标准是对现有法律规定的进一步丰富和完善。我国《行政诉讼法》第八条规定人民法院对行政行为是否合法进行审查，即遵循合法性审查标准，但是正当性问题在一定条件下也会涉及是否合法问题。《行政诉讼法》第五十四条所列举的可撤销行政行为中，对“滥用职权”、“显失公正”的判断标准与一般合法性标准有所不同，引入正当性标准应当是法律的应有之意。同时，从形势发展和有关要求看，国务院《全面推进依法行政实施纲要》中也明确规定了“程序正当”原则，体现了我国在加强政府法治建设方面的新发展和新进步。人民法院在审查征收补偿决定时，既要看是否合法也要看是否正当，完全符合推进依法行政的需要。此外，从国际范围看，“正当程序”已成为普遍公认的行政法和宪法原则，亦有必要借鉴。
在审查程序方面，《规定》明确了人民法院审查时可以根据需要调取相关证据、询问当事人、组织听证或者进行现场调查；经审查，法院就征收补偿决定依法作出是否准予执行的裁定，不准予执行的裁定应在规定期限内送达申请机关，准予执行的裁定应在规定期限内送达申请机关和被执行人；法院裁定准予执行的，可以根据实际情况建议申请机关依法采取必要措施，保障征收与补偿活动顺利实施；申请机关对不准予执行裁定有异议的，可以在法定期限内向上一级法院申请复议并由其作出裁定。
需要说明的是，第一，裁定表述形式为是否“准予执行”，而非《行政强制法》表述的“是否执行”，主要因为申请强制执行的对象和依据是行政法律文书，这种表述更精准科学，且多部司法解释一直沿用“准予执行”的提法，需保持稳定性、一致性，与《行政强制法》亦不存在矛盾。第二，提出司法建议的情形，主要是在作出准予执行裁定同时，法院可以根据案件的实际情况，就审查中可预见的与强制执行相关需要注意的问题，书面建议申请机关依法采取必要措施消除隐患或者落实必要的应对预案，也可以针对政府组织实施行为提出相关建议。第三，在复议裁定方式上，《行政强制法》第五十八条表述为上级法院“作出是否执行的裁定”，《规定》原则性表述为“作出裁定”。主要理由与前述有关不予受理复议裁定相同。
六、人民法院办理房屋征收补偿非诉行政执行案件的期限
关于办案期限问题，可就四个关键节点进行把握：
一是提出申请的期限。《规定》第二条第二款明确了申请机关应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出，逾期申请的，除有正当理由外，法院不予受理。关于申请期限的规定，《若干解释》第八十八条规定为行政机关“自被执行人的法定起诉期限届满之日起180天内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理”。《行政强制法》第五十三条规定为行政机关“自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”。
二是法院受理的期限。《规定》第三条第一款明确了法院应当在接到申请后五日内立案受理，不符合形式要件或材料不全的应当限期补正，并在最终补正的材料提供后五日内立案受理。上述五日的规定与《行政强制法》第五十六条规定保持一致，同时，根据《行政诉讼法》第三十四条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条的规定精神，规定了对材料不全的应当限期补正的情形。“限期补正”的时限实践当中是由法院根据实际情况确定的，关于法院认为补正的材料合格、应在最终补正的材料提交后五日内立案受理的规定，使得行政机关有机会作出补正，也有利于法院避免草率作出不予受理的裁定。
三是法院审查的期限。《规定》第四条依照《行政强制法》第五十八条规定，将相关案件审查期限统一规定为立案之日起三十日，同时，规定了有特殊情况需要延长审查期限的，由高级人民法院批准。《行政强制法》未规定延长审限情况，但针对个案特殊情况延长审查期限实践中确属必要，《行政诉讼法》亦有相应规定，便于法院审慎办案、切实保障人民群众合法权益。就申请延长审限的操作程序而言，基层法院应参照《若干解释》第八十二条规定的程序，直接报请高级法院批准，同时报中级法院备案。
四是复议的期限。《规定》第三条和第七条明确了申请机关对不予受理裁定或不准予执行裁定向上一级法院申请复议，都是“自收到裁定之日起十五日内”提出；上一级法院都是“自收到复议申请之日起十五日内作出裁定”。这样规定与《行政强制法》保持一致。实践中二审诉讼案件中存在着二审法院延长审限的制度，不应排除上一级法院在特殊情况下对非诉行政执行案件的复议审查也可延长审查期限。
七、关于“裁执分离”的强制执行方式探讨
在强制执行方式上，《规定》第九条规定法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。这种规定主要是基于探索以“裁执分离”为主导的强制执行方式的需要。所谓“裁执分离”，是指作出裁决的机关（机构）与执行裁决的机关（机构）应当分离，即不能由同一机关（机构）既行使裁决权又行使执行权，从而体现权力的监督与制约，防止权力的滥用侵害相对人合法权益。体现在房屋征收补偿决定的强制执行方面，“裁执分离”主要体现为两种情形：一是根据《条例》规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。也就是说，作出房屋征收决定的市、县级人民政府不能自行决定强制执行，而必须依法向人民法院提出申请，由人民法院审查后作出是否准予执行的裁定。这一规定的意义在于：征收补偿决定的合法性、正当性需要受到司法机关的监督，经人民法院审查确认合法有效的，才能进入执行程序。二是就人民法院内设机构而言，行政机关申请法院强制执行其作出的具体行政行为的，由行政审判庭进行审查并作出裁定，需要由人民法院强制执行的，由人民法院的执行机构组织实施。
在个别例外情形下，人民法院认为自身有足够能力实施时，也可以依照《规定》由人民法院执行。应当说明的是，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施的规定，与《条例》关于申请人民法院强制执行的规定并不矛盾，前者的意义在于实现“裁执分离”接受司法监督，后者的意义在于经司法审查确认并明确具体实施方式。最高人民法院已于近日下发专门通知，要求人民法院不得与地方政府搞联合执行、委托执行；对被执行人及利害关系人认为强制执行过程中具体行政行为违法而提起的行政诉讼或者行政赔偿诉讼，应当依法受理。
八、新旧规定的衔接
《规定》第十条明确对行政机关依据《条例》施行前的规定作出的房屋拆迁裁决，人民法院裁定准予执行的，参照《规定》第九条有关强制执行方式的规定精神办理。按照《条例》第三十五条规定，《条例》施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。我们认为，从进一步强化对拆迁管理行为的监督、维护被拆迁人合法权益角度考虑，对于《条例》施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，房屋拆迁管理部门就相关裁决向法院提出强制执行申请，人民法院应当依法受理、审查并作出裁定。
[责任编辑：柳叶飞刀]
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