据统计，人民法院审理的一审案件80%集中在基层法院，80%的法官也工作在基层法院。因此，基层法院审判效率的高低直接影响和决定着人民法院整体司法效率的走向。随着司法改革不断推进，近年来基层人民法院审判效率虽有明显提高，但人民群众对基层法院审判效率不满意的问题仍较突出。因此深入探究制约基层法院审判效率的因素很有必要，力求发现并解决制约人民法院司法效率进一步提高的瓶颈问题。

　　一、基层法院审判效率现状及问题

　　自最高人民法院在世纪之初提出“公正与效率”司法主题以来，效率观念日渐深入基层法官人心，广大法官自觉遵守案件审执期限，审限内结案率逼近100%，任意延长审限和超审限现象得到有效改变;各项提高工作效率的改革举措陆续推行，刑事诉讼尝试诉辩交易和普通程序简化审工作，民事诉讼探索小额诉讼案件速裁机制，并对被喻为“东方经验”的诉讼调解制度进行价值审视和回归，还兴起替代性纠纷解决机制探索热潮，行政诉讼引入诉讼和解制度……与此同时，基层法院还从规范管理入手提升审判效率，纷纷采取审限监督、流程管理、质量评查、责任追究等多种方式加强案件审限监管。通过这些措施，基层法院案件时限管理得到有效加强，司法效率明显提高。

　　诚然，这些年基层法院在提高司法效率上做了不少工作，但从人民群众满意程度上看，司法效率仍不尽如人意。突出反映在两个方面：一是反映效率不高的问题仍然较多。不管是群众来信来访，还是每年一次的人代会，反映案件久拖不决、不执等审判效率问题仍较突出。二是群众期盼高效司法。群众普遍觉得诉讼期限过长，期望有更快捷、高效的司法服务。透过这些意见检视基层法院审判效率，存在的问题确实仍较多：超审限案件仍未根本杜绝，个别法院仍较突出;一线办案法官偏少，法官人均年结案数偏低;反复申诉、再审问题依然突出，部分案件陷入反复申诉和再审的“怪圈”;执行案件长期难以执结，不得不采取程序性结案的变通结案方式：“案结事不了”问题突出，涉诉信访长期居高不下，司法效率与效益不成正比……

　　二、基层法院审判效率制约因素

　　法院审理案件不是简单化的企业生产，是一项多方要素参与的社会化活动，制约其效率因素也是多方位的。

　　1、理念认识因素。一是传统法律思想影响。在漫长的中国法制史进程中，司法结果的公正始终被强调和看重，诉讼效率常被忽视。中国民众中普遍存在的“青天”情结就是这一现象的直观反映，其偏重案件结果的客观公正，而不在乎过程和效率。今天，这些认识仍在民众思想和社会文化中有所反映，不同程度地影响着当代法官办案。二是“客观真实”证明标准影响。受前苏联诉讼制度的影响，我国曾在较长一段时间内奉行“客观真实”的诉讼证明标准，力求尽最大可能还案件事实以本来面目，甚至不惜牺牲诉讼程序，任意延长案件审理期限，反复启动再审程序。受此影响，重实体轻程序的现象在我国的审判实践中长期存在。现在，证明标准虽然从“客观真实”向“法律真实”转变并为越来越多的人接受，且越来越多地应用于审判实践，但彻底改变“重实体轻程序”的现象还要走很长的路，不仅需要人民法院、人民法官更新司法理念，更需要社会法制观念的转变。

　　2、人口素质因素。一是人口流动影响效率。随着打工潮的兴起，全国人口流动性空前增大，很多案件当事人在外务工甚至下落不明，诉讼法规定的送达制度又没有及时进行有针对性的修订，法律文书送达难困扰着法院工作，直接制约着审判效率的提高。二是当事人素质欠缺制约效率。好的法律需要优秀的法官来运用，也需要高素质的公民来遵守。从审判工作角度看，当前当事人素质有两大突出问题。首先是文化素质偏低，初中以下文化居多。其次是法律知识缺乏，特别是程序法知识偏少。文化素质和法律知识上的缺陷在诉讼中就表现为当事人语言表达能力有限、对法律观点接受有限、对诉讼活动配合有限，法官在普法和释明上往往花费很多时间，诉讼效率自然会大打折扣。当事人虽然可以通过请律师作代理人、辩护人的方式弥补这些不足，但诉讼结果最终要其接受，更多诉讼活动要其亲自参与，其素质上的不足对诉讼效率的影响必然存在。

　　3、行政管理因素。一是行政权力不当干预。按现行管理体制，法院人、财、物三权均受制于地方党委、政府。因此，法院审判权力难以抵制地方行政权力的不当干预。在处理一些事关地方招商引资或经济发展的案件时，不得不听从党委、政府意见，甚至主动请示。当党委、政府意见与法律有冲突时，既要执行法律，又要尊重党委、政府意见，法院就甚为为难，诉讼效率常常在多方斡旋中耗费，案件迟迟难以了结。二是审判管理行政化。法院现在实行的是层级化的管理模式，法官之上有庭长、副院长、院长和审判委员会多级审判管理机构。马克思说过“法官除了法律没有别的上司”。这种管理模式带有强烈的行政化色彩，不符合审判工作法官独立行使职权需要，让审判效率在不断的请示、汇报和案件研究中耗费。三是效率管理部门化。目前，案件审理期限监督等审判效率管理基本上由各法院自主进行，数据填报和案件审理进度完全由法院自己掌控，任意延长审限、篡改数据等做法不可避免，缺乏一套公开的审判效率监督机制，上级法院和社会各方难以有效进行监督。

　　4、法官紧缺因素。一是法官分布不科学。现各基层法院法官职数普遍采取由地方编委核编的方式确定，法官人数没有和案件数量及实际的审判任务挂勾，从而在同一地区不同法院出现“案件办不过来”和“案件吃不饱”两种极端现象，使法官人力资源得不到科学、充分利用。二是法官异岗使用。法官的天职就是审案，但由于法院内部一直没把行政岗位单独序列化管理，缺乏专业的行政服务人员，不得不安排法官从事行政管理工作。在行政岗位工作的法官占法官总人数比例一般在1/3以上，个别法院接近1/2.从而把法官用到不该用的岗位，既浪费有限的司法资源，又加剧“案多人少”矛盾，影响审判效率。三是法官断层问题。近年，多种因素加剧基层法院法官断层问题。一边是老法官们相继退休或集中提前离岗，急需补充法官。另一边却是法院无人事自主权，无法自行增补法官，通过组织人事部门招录进法院的工作人员却迟迟通不过司法考试无法担任法官，还有通过司法考试的聘用制书记员却受身份限制不能任命为法官;还有部分在职法官在高收入诱惑下弃“官”从“律”。

　　5、案件增长因素。2007年4月1日，国务院《人民法院诉讼费用交纳办法》生效实施，诉讼收费标准和诉讼门槛大幅降低，特别是劳动争议等纠纷案件仅收10元诉讼费，在极大惠民、便民的同时，也使诉讼费对滥用诉权的抑制作用降低，人民法院特别是经济条件较好地区的法院普遍出现诉讼暴增现象。仅笔者所在的顺庆区人民法院2007年就受理各类案件近5500件，同比上升35%，2008年1-8月上升比例达60%.在案件不断增多，但法官人数不变甚至减少的情况下，“案多人少”的矛盾就极为突出，审判效率自然受到较大影响。

　　6、责任激励因素。当前法院出现部分法官不想审案、不愿在审判岗位工作和低效率办案等不良现象，从主观上讲，这是法官责任心不强，从客观上讲，这与审判激励机制不健全不科学有很大关系。一是法官责任心不强。受社会多元化思潮影响，部分法官放松自己主观世界改造，公仆意识和敬业奉献意识在无形中放松，权力观、利益观被扭曲，出现“不给好处不办事，给了好处乱办事”和“有利的事争着办，无利的事推着办”的不良现象，工作缺乏激情，缺乏对法律、对当事人负责的责任感。二是审判激励不足。审判管理中，有的法院领导认为法官是公务员，是为人民服务的公仆，应自觉为人民工作，不应该激励;有的因缺乏对现代管理激励理论的深入学习，建立的激励机制缺乏系统性，偏重物质激励，忽视或弱化精神激励，长于正激励，短于负激励，难以有效激发法官工作积极性;有的缺乏对激励方法的科学运用，没有结合审判岗位实际落实责任、措施和奖罚的程序，激励措施操作性不强，脱离实际或自相矛盾，难以实现奖得心安、罚得心服。责任心不强和激励不足相结合，必然在法院内部出现“反正是旱涝保守，工资不少一分”、“干多干少一个样，多干不如少干”等消极现象，进而影响审判效率的提高。

　　7、办案方式因素。一是诉讼调解不够。诉讼调解在结案上有灵活、不受程序限制等快捷优点，是提高审判效率的有限手段，但其在实践运用中存在一定问题，影响了审判效率的提升。部分法官没有树立和谐司法理念，习惯于判决结案，不习惯于调解或不擅长调解，从而使法院整体调解结案率偏低，其比例难以突破50%.个别法官对自己判决结案的案件缺乏信心，害怕上诉改判，把调解作为唯一结案方式，碰到疑难案件时久调不决，使调解变味并失去提升效率的作用。此外，基层人民调解组织形同虚设，往往是有牌子、有机构，但却没人做事，不能对基层的纠纷起到有效调处作用。二是替代性纠纷解决机制探索不够。在一段时间内，曾流行过“法院万能”的认识，认为不管什么纠纷，法院都是最后一道关口和救济手段，都应该受理。从而致使部分不适宜或难以通过司法手段解决的纠纷进入诉讼渠道，既增加审判工作量，又影响整体诉讼效率。现在对法院职能认识回归到理性，并兴起替代性纠纷解决机制探索热潮，改变纠纷只由或只能法院解决的单一情况，对案件纠纷进行多渠道分流解决。但这些替代性做法尚处于探索阶段，还不能对案件纠纷起到有效分流和减负作用。

　　8、法律制度因素。一是现有立法的缺陷。如《民诉法》及司法解释对诉讼中止的情形规定过于原则，对简易程序转为普通程序的规定过于宽泛，让这些规定成为部分法官迟延审限的“合法工具”;对当事人申诉时间和申请再审的次数没有限制，再审条件宽泛，使部分案件陷入反复再审“怪圈”，既损害司法权威，也影响诉讼效率;还有对调解“事实清楚，权利义务明确”适用条件的规定不符合调解操作实际，一直被批评并被实践操作弃用。二是对有益探索没及时从法律上加以确认。近些年，各法院相继进行了一些提高诉讼效率的有益探索，如刑事审判中的诉辩交易和普通程序简易审，民事诉讼中的小额诉讼速裁机制、诉前调解和庭前准备程序，行政诉讼中的诉讼和解等。三大诉讼法及司法解释没对这些有益探索及时从法律上进行确认，从而让这些通过实践证明能有效提高审判效率的做法缺乏法律上的支持，难以合法化和长久坚持。三是管理制度细化对效率的影响。由于《民诉法》对立案、审判、执行、审监缺乏明晰的职责划分，致使审判工作运行职能交叉、权责不明。各法院相继进行了以“明晰职责、严格监督、有序运行”为内容的审判流程管理改革和探索，工作职能进一步细化和明确，并设置了诸多监督制约手段，起到极好司法公开、公正作用。但其同时也给审判效率带来一定影响，其公正的程序性限制增多了诉讼工作环节， 影响了审判效率的提高。

　　9、社会环境因素。一是社会诚信的缺失。随着市场经济的发展，在一些人思想中，求财已成为一切活动的中心，谋取金钱、讲究实惠成为其生活奋斗的首要目标，诚信等传统道德日益弱化。其给法院带来的影响是因不诚信引发的案件数量上升，也增加了案件审理难度，变相制约和影响着审判效率。二是基层组织职能弱化。以前，特别是上世纪50、60年代，乡、村两组基层组织积极参与民间纠纷的调处，大量民间纠纷被化解在基层和萌芽状态，最终到法院诉讼的案件极少，法院结案率和审判效率相对较高。现在，乡(镇、街道办事处)、村及社区两级基层组织较少主持或参与纠纷调处，普遍有“解决纠纷是法院的事”的认识，致使以前本可以在基层调处或在基层调处能取得较好效果的纠纷大量集中到法院，加大了法院办案压力，影响了审判效率。三是群众参与热情减退。群众路线是党的根本工作路线和法院的优良传统。在一段时间内，法院坚持走群众路线，调动和依靠广大群众，使大量矛盾纠纷得到及时公正处理。但随着法院司法职能专业化、法律化的强调，群众路线工作方法弱化，司法与群众产生距离，群众参与司法的热情减退，以致选出的人民陪审员不愿参与合议庭审案，受邀请的基层组织人员不愿参与纠纷调处，相关职能部门不愿协助、配合法院工作等现象，在一定程度上制约和影响着审判效率。

　　10、科技信息因素。电脑的普及和现代通信技术的发展，给人们沟通交流提供了前所未有的便利，也为审判效率提高创造了良好条件。近几年，上级法院加大了基层法院电脑等物质装备建设的保障力度，电脑得到较好普及，部分法院做到法官人手一台。但在实际工作中，电脑等现代办公设备在部分法院利用率却较低。有的是领导重视不够，院领导自己不会用电脑，自然对用电脑进行审判现代化管理就不重视;有的是嫌运行成本高而不用，法院系统化办公软件价格在十万元以上，其运用还需要购买服务器等配套设备，其费用让个别法院觉得难以承受;还有的是因针对审判工作开发的专业软件少，现有软件难以满足审判工作需要，不能进行有效审判管理而不用……因而，现装备的电脑主要用于上网查阅信息和打印裁判文书，现代化管理利用不高，特别是在审判效率管理方面未实现信息自动化管理，仍以手动管理为主。

　　三、提升基层法院审判效率的对策建议

　　审判效率提升不可能一蹴而就，是一项长期、系统化的工作，需要从多个方面努力。

　　1、强化法官效率认识。教育法官树立“迟来的正义等于非正义”的效率认识，把高效司法作为践行“三个至上”指导思想的具体工作来做，增强工作责任感和敬业奉献意识;澄清法官对“客观真实”与“法律真实”诉讼证明标准的差异认识，明确“法律真实”的科学性，自觉做到公正与效率并重，实体与程序并重;摒弃“法院万能”等不当认识，正确审视和定位法院司法职能，确保司法手段的及时有效运用。

　　2、加强诉讼普法指导。结合五五普法和公开审判工作，多形式开展诉讼法律知识宣传普及，提高当事人依法诉讼能力;增强法官诉讼指导工作主动性，多开展庭前、庭外诉讼指导工作，帮助当事人及时行使诉讼权利并依法参与诉讼;重视并发挥诉讼代理人、辩护人对当事人的专业指导、协助作用，尽可能减少当事人因法律知识局限对审判效率的影响。

　　3、健全效率监督机制。借鉴执行案件信息管理系统，利用现有的电脑等现代办公装备，建立全国联网的全国法院系统审判效率信息监督管理系统，案件自进入诉讼程序就纳入全国法院效率信息监管，由上级法院直接对下级法院审判效率进行信息化监督管理，从而加大管理力度，改变各法院自行管理监管不力的情况，杜绝各法院借中止和简易程序转普通程序变相延长审限的做法。进一步完善审判效率公开监督措施，如案件中止、程序转换等可尝试当事人听证，既保证当事人知情权，又增强当事人对审判效率的监督。

　　4、合理使用法官资源。改变法官人员编制与审判任务不挂勾的做法，按各法院实际审判工作量核定法官编制，使法官得到科学分布，保证法官人数与审判任务增长成正比，切实解决因法官分布不科学引起的“案多人少”和“案件吃不饱”的问题;进一步加强法官职业化建设，加快进行行政岗位及工作人员的单独序列管理，减少或杜绝法官行政化使用情况，将有限的法官资源充分用到审判工作中;正视法官与公务员的区别，放宽法官退休年龄，取消聘用制书记员升任法官的身份限制，加大西部贫困地区法院法官增补政策倾斜力度，努力解决法官紧缺问题。

　　5、完善程序效率立法。对现有诉讼法中程序性操作尽可能进行完善，严格适用情形及时限要求，堵塞效率管理漏洞;对经实践证明行之有效的能够提高诉讼效率的改革成果加快立法转化，使这些改革合法化、长久化;借鉴国外审判效率做法和立法，进一步完善加强审判效率管理的诉讼法律制度;程序性立法兼顾公正与效率的统一，既确保程序的公正性，又防止程序复杂影响效率，努力实现两者最佳结合。

　　6、内外结合提升效率。内部加大诉讼解调工作力度，进一步强化调解要求、创新调解方法，充分发挥调解快速结案优势;尽可能适用简易程序审理案件，并继续探索刑事案件普通程序简化审、小额诉讼速裁机制等有益尝试，多方缩短案件审理时间。外部加大替代性纠纷解决机制探索力度，积极进行诉前和解、委托调解等有益尝试;强化人民调解组织工作保障和指导，充分发挥其纠纷化解调处作用;建立与乡镇政府和村民委员会、居民委员会等基层组织的协作机制，多途径排解矛盾、调处纠纷，减轻法院办案压力。

　　7、优化审判执法环境。正确处理党委领导、人大监督与依法独立审判的关系，在党委领导、人大监督下依法独立审判，在党委、人大支持下克服各种不当干预;加强与政府、政协及其职能部门的工作配合、支持，减少工作障碍，提升工作效率;坚持公开司法，主动接受新闻媒体和社会各界的监督，努力营造各方重视、支持法院工作的良好司法环境;坚持群众工作路线，调动群众参与、支持审判工作，在群众热情支持下提升审判效率。

　　8、加大体制改革力度。本着保证人民法院依法独立行使审判权，推进法院管理体制改革，提高基层法院经费保障级别，给予法院较大人事自主权，增强基层法院对地方保护和部门保护主义的抵制能力;本着还权于法官，通过审判长负责制和案件质量责任追究加强案件监管，除疑难案件审判委员会研究外，减少案件不必要的汇报、请示，保证合议庭和独任法官及时、自主地对案件作出裁判;本着提升审判效率，以审判流程管理为依托，完善监督、预警和惩罚于一体的审限管理机制，巩固并提高审限内结案率。

　　9、抓好审判效率激励。美国哈佛大学教授威廉?詹姆士研究发现，在缺乏激励的环境中，人的潜力只能发挥出20%—30%，如果受到充分的激励，他们的能力可发挥80%—90%.建议按现代激励理论，探索建立法官激励机制，从满足需求入手给予法官良性激励：从优厚保障福利待遇入手给予法官物质激励，满足法官物质需求;从公平职级晋升、荣誉奖励等入手给予法官精神激励，满足法官精神需求;从生日慰问、节日祝贺等入手给予法官关怀激励，满足法官人文需求……从而有效调动法官积极性，激发工作潜力，增强工作责任心，优质高效完成审判工作任务。

　　四川省南充市顺庆区人民法院·刘鑫平 全亮