一、银监会对商业银行的监管规定

《中华人民共和国商业银行法(2015修正)》(以下简称“《商业银行法》”)第二十八条规定：“任何单位和个人购买商业银行股份总额百分之五以上的，应当事先经国务院银行业监督管理机构批准。”

《中国银监会中资商业银行行政许可事项实施办法(2015修订)》(以下简称“《商业银行实施办法》”)第三十九条第二款规定：“国有商业银行、邮政储蓄银行、股份制商业银行变更持有资本总额或股份总额5%以上股东的变更申请、境外金融机构投资入股申请由银监会受理、审查并决定。”

我们理解，根据上述规定，目前我国对商业银行的股权变动实行审批制度，商业银行的股权变动达到5%以上的需经银监会审查决定方可生效。如果以商业银行作为挂牌主体挂牌“新三板”，则投资者购买和出售商业银行的股权比例达到5%，需要获得银监会的事前批准。

二、城市商业银行的特殊规定

《商业银行实施办法》对商业银行股东资格和股权变动做了5%以上的原则性规定，其中对城市商业银行股权变动有专门规定，《商业银行实施办法》第三十九条第三款规定：“城市商业银行变更持有资本总额或股份总额5%以上股东的变更申请、境外金融机构投资入股申请由所在地银监局受理、审查并决定。”

在《商业银行实施办法》修改之前，旧版《商业银行实施办法》[1]中，城市商业银行股权变动规则最为繁琐，其股权变动涉及(1)持有资本总额或股份总额达到一定比例和(2)股东是否在城市商业银行注册地的双项要求。根据该规定，除城市商业银行注册地所在省、自治区、直辖市的企业5%以下股权变动不需要进行审批之外，其他变动均需根据相应情况由城市商业银行注册地银监局或银监会审查决定。

新的《商业银行实施办法》出台后，城市商业银行的股权变动审批规则得到简化，变更后城市商业银行股权变动不再区分股东是否在城市商业银行所在地省级行政单位范围内，仅仅要求5%以上股权变动及境外金融机构入股需所在地银监局审查决定。该规定使得城市商业银行的股权转让审批规则与其他商业银行相似，其审批级别较其他商业银行低，由所在地银监局审批即可。

我们理解，根据上述规定，原来城市商业银行审批规则繁杂，其中涉及变动股权后股东所在地与城市商业银行所在地范围是否一致这一项，对城市商业银行的股权转让造成了障碍。在法规修订后，城市商业银行跨区域转让股权的法律障碍已经得到了消除。

“新三板”市场为全国性的股权交易市场，投资者来自全国各地，上述规则的变化突破了城市商业银行股东地理属性的要求，解除了城市商业银行挂牌“新三板”的主要法律障碍。

三、农村商业银行、村镇银行的特殊规定

农村中小金融机构(包括农村商业银行、村镇银行)在上述《中资商业银行行政许可事项实施办法》之外适用专门的《中国银监会农村中小金融机构行政许可事项实施办法(2015年修订)》(以下简称“《农村中小金融机构实施办法》”)。

1.股东资格限制

从对股东资格要求来看，农村中小金融机构股东受到如下限制：

(一)《农村中小金融机构实施办法》规定，农村中小金融机构的入股比例存在以下限制：

(1) “单个自然人及其近亲属合计投资入股比例不得超过股本总额的2%。职工自然人合计投资入股比例不得超过农村商业银行股本总额的20%。”

(2) “单个境内非金融机构及其关联方合计投资入股比例不得超过农村商业银行股本总额的10%。并购重组高风险农村信用社组建农村商业银行的，单个境内非金融机构及其关联方合计投资入股比例一般不超过农村商业银行股本总额的20%，因特殊原因持股比例超过20%的，待并购后农村商业银行经营管理进入良性状态后，其持股比例应有计划逐步减持至20%。”

(3) “单个境内非银行金融机构及其关联方合计投资入股比例不得超过农村商业银行股本总额的10%。”

(二)其中对村镇银行有专门的规定：“村镇银行主发起人持股比例不得低于村镇银行股本总额的15%，单个自然人、非金融机构和非银行金融机构及其关联方投资入股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，职工自然人合计投资入股比例不得超过村镇银行股本总额的20%。”

我们理解，根据上述规定，股东资格上，相较于其他商业银行，农村商业银行、村镇银行有持股比例的上限要求。

2.股权变动限制

根据《农村中小金融机构实施办法》第六十一条规定，农村商业银行、村镇银行的股权变动有如下要求：

(1)农村商业银行、村镇银行变更持有股本总额1%以上、5%以下的单一股东，需要报告银监局;持有股本总额5%以上、10%以下的单一股东的变更申请，需由所在地银监局审查决定。

(2)农村商业银行、村镇银行持有股本总额10%以上的单一股东的变更申请，需由银监局审查并决定，事后报告银监会。

我们理解，根据上述规定，农村商业银行和村镇银行，单一股东变动5%以上股权即需银监局的审批，其中单一股东变动10%以上股权的还需要事后报告银监会;变动1%到5%的股权仅需报告银监局。农村商业银行、村镇银行的股份转让存在一定限制，但尚不会构成对其挂牌“新三板”的重大法律障碍。

此外，农村信用合作社由于组织形式非为《公司法》意义上的公司，因而不能作为挂牌主体直接挂牌“新三板”，需要先行改制为股份公司形式的农村商业银行，同时受限于“挂牌‘新三板’公司需依法设立且存续超过两年”的要求。

四、结语

综上所述，目前商业银行普遍存在5%以上股权变动的事前行政审批要求，对于大型的商业银行，其资本额较高，日常的一般性股票交易不会触及上述5%的标准，但对于一些资本额较小的城市商业银行、农村商业银行、村镇银行，日常一般性交易也可能会触发上述5%标准，从而导致投资者不能较为自由便捷地买卖其股票，降低了股票的流动性。

根据我们的搜索，目前挂牌“新三板”的商业银行有齐鲁银行股份有限公司、昆山鹿城村镇银行股份有限公司和琼中黎族苗族自治县农村信用合作联社股份有限公司，其股票交易均采用了协议转让方式，而未能采取做市方式，推测跟上述股票转让限制有关。