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环境公益诉讼为何仍“高门槛”

2013-11-21 来源：中国青年报作者：参与人数：617人 评论：条

近日，实施23年以来首次修改的《环境保护法修订案(草案)》进入三审。此前，二审稿中首次出现对“环境公益诉讼主体”资格的详细表述，将环境公益诉讼长期面临的困局，再次暴露在大众视野之中。

　　中国政法大学环境资源研究所副所长胡静告诉中国青年报记者，据其了解，和环境问题相关的民事纠纷，大致以每年增加30%的速度膨胀，但是“已立案的依然较少”。

　　是什么造成我国环境公益诉讼“立不了、判不下”的困局?

　　新《民事诉讼法》实施11个月，环保官司依然“立案难”

　　诉讼主体，一直是环境公益诉讼立案的主要障碍。

　　我国法律上，公益诉讼的原告主体先后经历了从“有关机关、社会团体”到“法律规定的机关和社会团体”，再到“法律规定的机关和有关组织”的演变。

　　2012年8月31日，全国人大常委会审议通过的《民事诉讼法》修正案规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

　　这被视为推动环保公益诉讼的“突围之举”，人们对社会组织参与环保公益诉讼寄予了很高的期待。但学界也担忧，“有关机关和社会团体”的表述不明，可能让司法实践中的“高门槛”依旧。

　　“这项酝酿多年、举国关注的重大制度，仅仅在法律文本中用了一个条文予以规定，似乎过于惜墨如金。法定公益诉讼主体资格的模糊状态，给未来的法律适用和司法解释留下了巨大的想象空间，甚至使人对公益诉讼的未来发展产生困惑。”中国民事诉讼法学研究会副会长、厦门大学教授齐树洁曾撰文指出。

　　正如学界所虑，今年新《民事诉讼法》颁布实施近一年，司法实践的情况不容乐观。

　　环境保护部下属的中华环保联合会法律中心副主任、督查诉讼部部长马勇在受访时告诉中国青年报记者，法律的修订并没有打开环境公益诉讼的“方便之门”。“新民诉法实施以来近11个月，由中华环保联合会提起的7起环境公益诉讼都没有被受理。”

　　除了环保部下属机构，民间环保组织的生存更是艰难。民间环保组织“绿家园志愿者”的召集人汪勇晨介绍：“已经有4个民间环保组织对云南的一个化工项目提出了公益诉讼，但都被驳回，直到现在也没有立上案。”

　　部分地方政府的GDP政绩导向、“地方保护主义”，也是造成环境公益诉讼立案困难的重要原因。

　　据马勇介绍，他曾接手一起山东某大型企业污染案。当他到法院申请立案时，法官坦白地告诉他：“这是利税大户，如果受理立案，我们的乌纱帽就保不住了。”最后，此案“卡”在立案的红线前，不了了之。

　　中国政法大学污染受害者法律帮助中心诉讼部部长刘湘也表示，审判不够独立是环保公益诉讼立案的痼疾。“法院在人、财、物方面都受制于当地政府，所以不得不考虑受理的代价。”

　　“如果被起诉的企业给当地政府带来很多利润，立案就十分困难”，马勇说，“我们实践中，最好的情况也就是立案但不审理。”

　　在马勇的实践中，他遇到的很多老百姓在主观意愿上“不愿意诉、不敢诉、不能诉”。“很多人坦率地告诉我们，他个人不愿抛头露面，怕被打击报复，而且时间和经济上的成本很高”。胡静也表示，环境污染损失的鉴定评估费不低，一般老百姓不一定承担得起。

　　此外，相关标准未明确，也在客观上让一些案件“悬而未立”。对此，刘湘也指出：“现在新《环保法》和‘两高’司法解释都未出台，法院对环境公益诉讼越来越慎重，以不受理的态度为多”。

　　到底谁才能打环保公益官司?

　　现在，到底谁才有资格打环保公益官司?

　　此次《环保法》修订过程中，二审草案把“环境公益诉讼资格”限定在“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”。

　　对此，社会舆论一度质疑，草案把诉讼主体只限定在“中华环保联合会”一家公益组织，会形成一定的垄断。一边是中华环保联合会在全国“跑断腿”，另一边却是众多民间环保组织立不上案。

　　而三审草案则改“限定”为五条“门槛”：“需要在国务院民政部门登记，要求从事环境保护公益活动连续五年以上、信誉良好”，还必须是“全国性社会组织”。这到底是范围扩大了还是缩小了?

　　“这样‘苛刻’的要求，恐怕没有几家组织或机构符合。”中国政法大学环境资源研究所副所长胡静受访时表示。

　　马勇也认为，三审稿实际上比二审稿缩小了诉讼主体的范围。原先二审稿中提到的各省、自治区、直辖市设立的环保联合会，与中华环保联合会并没有直接的隶属关系，“基本上可以做到每省有一家，这样全国大概有30多家环保公益组织可以做诉讼主体。”

　　到底有多少?

　　中国青年报记者访问各大部委网站，梳理了符合三审草案条件的公益组织，发现符合条件的共有11家。

　　这11家分别是：环保部下属的中国环境文化促进会、中华环境保护基金会、中国环境保护产业协会、中国环境科学学会;国家林业局下属的中国林业教育学会、中国林业产业联合会;水利部下属的中国水利学会;农业部下属的中国农学会;国土资源部下属的中国矿业联合会、中国土地学会，以及国家海洋局下属的中国海洋学会。

　　从中可以发现，环境公益诉讼主体涉及的领域比原来宽泛，但对于环境公益诉讼的实际作用，还尚未可知。

　　中国青年报记者分别致电上述组织，中国环境文化促进会、中华环境保护基金会、中国环境保护产业协会工作人员均表示，三审修订案草案确实赋予了该组织可以提起环境公益诉讼的资质，但从未开展过相关工作，并且表示，今后是否进行这项工作，还需要看组织工作的安排。

　　“如果按照三审草案来看，我们确实具有相关资格”，中国环境科学学会工作人员告诉记者，并表示，此前该学会进行的是环境损害鉴定工作，“如果新环保法出台后，我们确实具有资格，应该会尝试在环境公益诉讼方面作出努力”。

　　中国林业教育学会表示，尚不清楚是否具有资格，认为条款中“从事环保公益活动”过于笼统，还需等待进一步细化规定。中国林业产业联合会也表示对此并不清楚。

　　中国农学会、中国土地学会、中国海洋学会也纷纷表示，此前对《环保法》修订并不了解，也未做过相关工作，若按照三审草案中的相关规定，应该是符合的。

　　此外，中国海洋学会负责人告诉中国青年报记者，“学会组织作为第三方力量，拥有大量跨部门、跨学科、跨领域、跨行业的专家队伍，超脱于政府之外，具有公正、公开的优势，将其纳入到环境公益诉讼主体之中，是正确的”。

　　胡静在受访时告诉记者：“具备原告起诉资格的仍是少数，这极有可能使相关法律条文被搁置起来，实际上与立法者的目的背道而驰”。刘湘也建议，“不要过度限制主体，这就失去了规定的意义”。

　　同时，刘湘还提出，“很多环保组织本来就服务于地方，提供公益诉讼更方便，对当地环境情况也更了解，全国性的组织并不利于达到通过司法手段保护环境的目的”。

[责任编辑：Q]

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