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环保法公益诉讼的主体之困谁能起诉成焦点

2013-11-22 来源：新京报作者：参与人数：234人 评论：条

【点睛】

　　民事诉讼法修正案草案中新增“公益诉讼”条款被视为亮点。

　　但这一条款却让一些正在进行公益诉讼的环保组织焦虑。他们认为，表述中对诉讼主体限制过多。

　　但在立法人士看来，能将“公益诉讼”列入《民事诉讼法》修正案草案，是在各方博弈之下体现共识之举，“先把制度建立起来，也是一种进步”。

　　谁能提起公益诉讼已成焦点。

　　草根组织的焦虑

　　8月16日，北京“自然之友”和重庆“绿色志愿者联合会”同时发布致全国人大常委会的公开信。

　　公开信表明了两家组织的焦虑、不安、困惑和期盼。

　　两家公益组织针对云南曲靖铬渣污染公益诉讼，已被云南地方环保法庭立案，这被认为是草根组织提起公益诉讼并被立案的“破冰之举”。

　　但本周将再次提请全国人大常委会审议的《民事诉讼法》修正案草案规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”

　　公益诉讼针对侵犯国家利益和社会公共利益的行为提出诉讼，被告若败诉，赔偿金将归国家而非个人。草案规定，具有原告主体资格的是“法律规定的机关和有关社会团体”。

　　该条文主要对公益诉讼的两个核心问题进行定义：可以进行什么类型的公益诉讼，以及谁可以来打这场官司。

　　后者引发争议。

　　“空欢喜一场！”自然之友副总干事常成评价。“正因这种词语限定，让在云南、贵州提起公益诉讼的环保组织以后无法再提。”

　　在我国，三个类别的公益社会组织可在民政部门注册：即社会团体、民办非企业单位（简称“民非”）和基金会。

　　据民政部统计，至2011年，中国目前在民政部门登记的社会团体达25.5万家，生态环境类的有6999家，民办非企业单位共20.4万家，生态环境类的有846家。

　　常成说，目前，大量民间公益组织即使能在民政部门注册成功，大部分也是“民非”身份。上述规模较大的环保组织“自然之友”，以及知名的“达尔问自然求知社”、“绿家园”等均是“民非”。

　　“如果民事诉讼法修正案草案中，对诉讼主体所规定的‘社会团体’是狭义的依据社团登记管理条例的定义，那大批的民非组织都将被排除在公益诉讼之外。”常成表示忧虑。

　　被删除的“组织”

　　肖建国全程参与了民诉法修正案的制订和研讨，并承担人大法工委关于公益诉讼条款的地方调研。

　　在这位全国人大代表、中国人民大学法学院教授看来，根据目前的法律解释，因“社会团体”的定义，很多民间环保组织暂未包括在公益诉讼主体内。

　　这一定义的背后，是各方妥协的结果。肖建国说。

　　肖建国赞同将诉讼主体范围扩大，甚至可以将个人纳入其中。他曾提出建议，认为原告资格可以进一步细化，可以通过对社会组织的规模、经验、经费等条件进行限制以进行管理。

　　事实上，在进行民诉法修正案第一稿论证时，曾将符合法律规定的“社会团体、组织”纳入法律主体，但针对“组织”表述，产生了讨论。

　　有关公益诉讼的立法过程，人大法工委、人大环资委、最高法、最高检、环保部、海洋局、中华环保联合会、农业部、工商总局、消费者协会等多个主体都参与了讨论。

　　“大家有一个基本共识，公益诉讼条款一定要写进去，要不然地方探索就没有任何法律依据。”肖建国说。

　　但他回忆，法工委希望把“组织”确立为公益诉讼主体，作为修正案的亮点，但在征求各方意见时出现了不同声音。

　　参与云南铬渣污染公益诉讼的律师夏军感到，有些地方官员认为（环境）问题行政执法就能解决，不需要公益诉讼。

　　肖建国表示，“此时争议越大的条款通过的可能性越小，因为担心条款可能从根本上撤销，那只能求同存异，把条款列的相对模糊,今后再进一步扩大，这至少把共识确保了下来。”

　　高成本的公益诉讼

　　另一种存在的担心是，一旦诉讼主体过度放开，会导致“滥诉”、公益诉讼“井喷”等失控现象。

　　有参与立法的专家说，立法者的考虑是，如果社会组织能力不够，败诉过多，会对新生的公益诉讼产生负面影响，要打赢官司，则对社会组织从人力到财力，从律师到法律专家等各方面资源都提出了很高的要求。

　　肖建国也担忧，如果原告主体设定过大，公益组织提出诉讼后若不能善始善终，可能出现案件“烂尾”。“立法者要考虑尽量能够保护公共利益，高质量地进行诉讼，尽量胜诉，而不是某个社会组织的声誉和影响”，“从现在的很多社会组织内部结构看，可能一场官司就可以把一个NGO拖垮”。

　　从云南曲靖铬渣污染案来看，自然之友付出了巨大的精力和成本。

　　从北京到云南，一人来回的机票是4000元，每次去包括当事人代表和4名律师，每年要来回几次。机票外，还有吃住、取样、检测，开销等费用。

　　而目前要打一场公益诉讼，最大难点在于鉴定费用。聘请专业机构进行环境评估鉴定，报价从几十万到几百万不等，但“很多草根组织，一年的预算也只有几十万元”。

　　在取证过程中，他们曾遭受了难以想象的艰难。

　　组织成员们在诉讼前曾想和企业沟通，虽然法人代表很爽快地答应了，但他本人却一直称没时间见面。

　　后来，工作人员决定实地走访铬渣堆放地，但遭遇企业保安的拦截还抢走了调查人员的相机和录音笔。最终，经过警方的协调志愿者们拿回相机和录音笔后，才发现照片和录音都已被删除。

　　云南省被公认在环保法庭领域走在前面，云南省高院法官沈竞舟说，公益诉讼是一个系统性的高难度工程，“不是说，臭气进我家了，就可以打环境性的公益诉讼，一条河被污染了，大气被污染了，造成了整个公共利益的损害，这才适合环境公益诉讼，但这就需要从举证到鉴定、评估、前期行政执法等一套完善的制度设计，必须有专业从事环保、诉讼能力的律师和社会团体才能打官司。”

　　目前，云南铬渣案也因巨额鉴定费用停滞不前。夏军透露，对铬渣扩散范围进行生态损害鉴定报价高达700万。

　　但夏军认为，不能因为草根环保组织能力不够就从法律上限定，资金的问题民间可以通过募捐等方式解决，环保组织也只有在法律上给予成长的土壤，能力才会越来越强。

　　环保法公益诉讼缺失

　　过去五年，虽无上位法规定，但地方上已陆续受理了多起环境公益诉讼案，诉讼主力是环保部下属的中华环保联合会，“战场”是贵州、云南、江苏、海南和重庆的地方环保法庭。

　　这些地方，对公益诉讼原告资格做了扩大化的规定，允许社会组织甚至个人都可以成为原告。

　　作为注册社团，中华环保联合会目前每年能处理10起左右环境公益诉讼。

　　督查诉讼部部长马勇预计，民事诉讼法确定社团公益诉讼主体后，公益诉讼可从5个省市的环保法庭扩展到全国，其每年可做的案件可以翻倍。

　　但在很多牵扯到大企业利益的问题上，夏军依然担心，具备官方背景的社团的勇气可能不及草根环保组织。“国家不用当原告，只要给政策就行了”。

　　但更关键的是，民诉法是程序法，要从根本上解决诉讼法实体问题，必须通过实体法解决。

　　根据《民事诉讼法》修正案草案规定，能提起公益诉讼的主体是“法律规定的有关机关、社会团体”。

　　但什么是“法律规定”的“有关机关、社会团体”依然无解。

　　目前，被公益组织广泛引用的《社会团体管理登记条例》是国务院令，而“法律规定”应指“实体法”——在环保领域即《环境保护法》。

　　但《环境保护法》中，仍没规定环境公益诉讼的主体和类型。

　　有律师担心，若《民事诉讼法》修正案草案获得通过，在司法解释出台前，甚至暂时可能出现法官以无法律认定诉讼主体为由，拒绝社团提起公益诉讼的现象。

　　对此，沈竞舟将希望寄托于司法解释。

　　他说，不仅是《环境保护法》，即使是《海洋环境保护法》，因为只许可“海洋环境监管部门”提起公益诉讼，也与民诉法修正案草案产生了冲突，在这种情况下，如果民诉法修正案获得通过，其他旧法也要进行相应调整。

　　“如果《民事诉讼法》修正案可以通过，允许全国各地的法院可以审理环境公益诉讼，新的案例会在各地出现，成为案件诉讼的常态，而不仅仅是环保法庭的特例，这是它最大的意义所在，也是我们努力这么多年的目的。”沈竞舟说。

[责任编辑：Q]

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