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我国公益诉求问题仍处于模糊不清状态

2014-09-01 来源：中国环境报作者：参与人数：244人 评论：条

■公益诉讼赔偿金归谁所有?

中国环境报讯当前，我国《民事诉讼法》和新《环境保护法》都只规定了符合公益诉讼法定条件的原告享有提起环境公益诉讼的权利，但没有明确原告是否可以要求请求金钱损害赔偿的问题。

当前，我国的环境公益诉讼制度主要借鉴和参考了域外公民环境诉讼和公益诉讼的有益经验。世界上大部分国家的环境公益诉讼制度，基本上都是针对行为请求的，譬如美国公民诉讼的原告可以请求法院颁发禁令，要求被告停止污染行为或要求行政机关限制被告作出某种或是某些行为，公民诉讼的原告无权请求金钱上的赔偿。

在我国，当一项环境行为既损害环境公益又损害环境私益时，环境私益的受害者可以通过提起环境私益侵权救济之诉，要求得到赔偿或是补偿。那么，环境公共利益受到损害的赔偿问题又如何解决?目前，我国的通常做法主要是通过以下两种措施：一是环境公益诉讼原告请求法院判令被告对受损的环境停止侵害、予以修复;二是环境行政机关可以对污染环境、破坏生态、损害公共利益的行为予以行政处罚，并征收相关的费用。这些措施可以有效地达到让污染环境、破坏生态的责任人付出代价的目的。

然而，若是环境公益诉讼的诉讼请求包括损害赔偿的请求，那么必然涉及环境公共利益的损害赔偿金给谁的问题，也必然会涉及环境公共利益损失的核算问题。如果由谁提起损害赔偿就给谁，明显是不符合环境公益诉讼设立的初衷的。此外，损害赔偿数额的确定还受到诸多因素的影响，如不同的组织可能有不同的核算方法，也可能存在不同的请求限额和基于不同的偏好的请求等。

因此，笔者建议最高人民法院在制定司法解释时，应当将环境损害的赔偿问题排除在环境公益诉讼的诉讼请求之外。当然，也可以规定环境公益诉讼的诉讼请求中包括损害赔偿请求。前提条件是，赔偿金应当划入由国家设立和监管的环境保护公益基金，专项用于一定地区的生态修复和环境保护工作。

■外国环保组织能否在中国提起环境公益诉讼?

环境公益诉讼的主体问题有二：其一，外国社会组织能否在中国提起环境公益诉讼的问题。我国《民事诉讼法》和新《环境保护法》都没有对社会组织的国别性做出明确规定。但是，若是一些国外甚至国际NGO组织的分支、派出机构，符合我国新《环境保护法》的法定条件，能否提起环境公益诉讼?

笔者认为，提起和参与环境公益诉讼的权利作为一种法定的政治和社会权利，权利的主体应当具有国籍性，仅限于中国的公民、法人和其他组织。

由于环境问题的复杂性以及外国或国际组织与我国社会组织的差异性，建议不把外国或是国际组织在华分支、派出机构纳入环境公益诉讼的主体范畴。在调研中，很多人也提出自己的担忧：环境公益诉讼可能被国外势力利用，通过各种手段操控国内的NGO，以环境污染和生态破坏为借口，打击和遏制中国某些民族企业的崛起，需要引起重视。

其二，多个社会组织(包括本地组织和外地组织)的联合或协作问题。在实际工作之中，往往存在某一环境公益诉讼是由同一或不同区域的社会组织，通过联合或协作才得以为法院受理的情况。因此，最高人民法院对于如何规范不同社会组织的联合与协作问题，也应在制定司法解释的过程中予以重视并解决。

■如何处理不同主体对同一环境行为起诉问题?

对于一个不仅造成环境污染、生态破坏，还损害公共利益的行为，存在多个社会组织对此行为提起环境公益诉讼的可能。但是，不同的组织出于不同角度的考量，提出的诉讼请求自然也会有所不同。当发生不同的社会组织分别提出环境公益诉讼而且诉讼请求不完全一致时，若是一一加以审理不仅会过度损耗人民法院相对有限的审判资源，也不利于审判专业化目标的实现。

笔者认为，有必要对多主体各自提起的环境公益诉讼案件进行科学划分，对其合并或分别审理。对于诉讼请求相同的公益诉讼可以要求多个提起诉讼的社会组织作为共同原告，对于诉讼请求既有相同之处也有不同之处的诉讼，应当区别对待。即对诉讼请求中的相同之处予以合并审理，不同之处由各社会组织单独提起诉讼。

在美国公民环境诉讼的发展过程中，为解决公民诉讼毫无节制地影响环保部门正常执法的问题，规定了60日前的事先告知义务，给予环境行政机关60日的期限来做出相应的回复或措施。若60日期限届满还没有相应的回复或有效措施，法院将受理诉讼。在我国，现行《民事诉讼法》和新《环境保护法》中都没有对提示期做出相应的规定。

基于此，笔者建议最高人民法院制定司法解释时，可考虑建立环境公益诉讼的诉前协商制度，让社会组织和行政机关、污染企业坐在一起进行调解、协商，从而达到节约国家诉讼资源的目的。

■怎样协调环境公益诉讼和国家环境利益诉讼?

按照我国《宪法》的相关规定，我国的水资源诸如水流、湖泊、海洋等，其所有权主要是由国家或集体享有，同时有关单位、组织和个人也可以依法或者依合同享有部分权能。当这类权益被侵犯时，一般是由国家、集体组织或部分权能的享有者提起国家环境利益诉讼或环境私益诉讼。但是，对于遭受污染、破坏的客体，如没有确权的部分滩涂、荒山、荒地以及大气环境等，既不属于国家所有也不属于集体所有，笔者认为，可以授权社会组织提起环境公益诉讼，从而达到保护此类客体的目的。

当然，基于环境问题的复杂性、不特定性，也不排除一个环境污染、生态破坏的行为，存在同时侵犯国家环境权益、社会环境权益以及私人环境权益的现实情况。因此，有必要科学处理环境公益诉讼和国家环境利益诉讼之间的关系，以期有效应对此种情况的发生。

目前，我国河流、矿藏、海洋及海洋滩涂等资源的权属都已确权完毕，这意味着相关的诉讼大多数是国家利益诉讼。

以污染海洋为例，《海洋环境保护法》规定，国家海洋行政主管部门可以代表国家对污染或破坏生态给国家造成重大生态或财产损失的行为，提起国家环境损害赔偿之诉，且诉讼不属于环境公益诉讼而应当属于国家环境利益之诉。但是，在实际发生的海洋环境污染事件之中，往往存在既损害国家所有的海洋生态权益，也损害社会公众享有的公共利益，还损害在海域之中享有开发利用权能的私人权益的情形。因此，对大面积污染海洋环境并造成重大损失的行为提起诉讼，必然会既涉及环境公益诉讼，也会涉及国家环境利益赔偿之诉和环境私益侵权之诉。前几年发生的康菲溢油事件就是如此。

值得注意的是，社会公共利益往往附加在国家环境利益之上，譬如所有的公民享有在国家所有的海洋之中垂钓、行船、休闲和旅游的自然权利，这已经为世界大多数文明国家的法律所认可。所以，国家环境利益的诉讼往往可以伴随环境公益诉讼。

基于此，最高人民法院在制定司法解释时，应当明确社会利益与国家权益之间的关系，为科学处理环境公益诉讼和国家环境利益诉讼的关系提供法律基础。

■如何界定是否通过诉讼牟取经济利益?

目前，我国环境社会组织的发展极不平衡。据不完全统计，我国当前约有近2000家环保社会组织，大部分处于不甚活跃的状态，其中符合新《环境保护法》提起诉讼条件的仅约300家。调研发现，在约300家社会组织中，有技术和经济条件提起诉讼的大约不到一半，有意愿从事环境公益诉讼的更少，其主要原因在于我国环保社会组织没有自身经济来源，大多靠社会捐助或国家帮助来维持，以致其工作难以全面、持续开展。因此，环保社会组织如何实现可持续发展是司法解释应当兼顾的问题。

基于我国当前环保组织的生存现状，如果社会组织不接受社会捐助或社会帮助是难以生存下去的。但依据新《环境保护法》规定：“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”。而社会组织的经济收益一旦与诉讼挂钩，就可能违反此项法律，从而使得社会组织对提起公益诉讼产生畏惧心理。因此，有必要对何为“通过诉讼牟取经济利益”予以界定。

如果提起环境公益诉讼的社会组织，要求被告把损害环境公共利益的赔偿金直接支付给社会组织，这显然是符合法条规定的牟取经济利益的行为。但是，对于那些通过获取社会资金开展运营，且不通过诉讼直接获取经济利益的社会组织，能否提起环境公益诉讼?笔者认为是可以的。

建议最高人民法院制定司法解释时，应当对“不得通过诉讼牟取经济利益”予以明确界定，即不得通过诉讼向被告或者其他诉讼当事人要求得到赔偿或其他经济利益。

■检察机关能否抗诉?

在环境公益诉讼中，其对象是污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，面积大、涉及方面多，而且原告提起诉讼的目的、动机往往不尽相同，不排除部分社会组织提起诉讼是出于公益目的，但也不能排除有部分组织是出于其他目的。

因此，最高人民法院制定司法解释时，应当立足当前我国诉讼程序法规定的基础，细化环境公益诉讼的条件和程序，使其符合公序良俗的要求，维护国家、集体、社会和个人的利益。

此外，在实际诉讼过程之中，往往存在原被告之间相互妥协，以至于可能损害社会和个人利益的问题。对于这种情况，建议建立环境公益诉讼的抗诉制度，即让检察机关也参与到环境公益诉讼之中，作为环境公益诉讼力量架构中的重要一极，发挥监督和制衡作用。这样既有利于充分发挥环境公益诉讼的监督作用，也有利于环境公益诉讼在法制的轨道上有效运行。

作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长

[责任编辑：qww]

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