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盯住慈善机构的“第三只眼”：广州慈监委的独立监督之路

2014-10-08 来源：法治周末作者：汲东野 参与人数：1872人 评论：条

原题：盯住慈善机构的“第三只眼”

——揭秘全国首个慈善组织第三方监督机构

慈监委委员检查2013年广州红十字社会急救医疗救助专项资金申请表

法治周末

这是一个入秋后依然闷热的南方城市的清晨。阴沉的天和空气中潮湿的味道，预示着一场即将到来的雨。

在位于广东广州老城越秀区市民政大厦10楼的一间办公室里，郭慧翔已经开始了工作。他是广州市慈善组织社会监督委员会(以下简称慈监委)秘书处的工作人员，而这间办公室就是慈监委的所在地。

作为全国首个慈善组织第三方监督机构，慈监委的成立可谓“顺势”。

2011年的“郭美美事件”无疑是中国公益慈善界的大事。从此发端，众多带有官方色彩的慈善组织遭遇了前所未有的诚信危机。2012年，为了鼓励捐赠，规范募捐行为，保护相关组织的合法权益，《广州市募捐条例》公布并施行。有了立法保护，广州市的民间慈善组织发展迅速。

慈监委秘书长冼丽冰向法治周末记者介绍，在慈善机构蓬勃发展的同时，政府部门开始感觉到光靠行政的力量进行监管还有些不够，希望有一些比较专业的、知名的、热心的人士成立第三方的社会监督机构。

在此背景下，2013年6月，经广州市政府同意，广州市民政局组织的慈监委成立。广州市人大常委原副主任陶子基任慈监委主任委员。2014年年初，慈监委正式登记成为独立社团法人。

运行一年多后，陶子基告诉法治周末记者：慈监委最初设定的目标，是希望广州市各个慈善组织尽量在阳光下运作，通过募捐透明度对其进行评价。在他看来，这个目标“已经阶段性地实现了”。

至于慈监委的模式是否可以在全国其他地市进行复制，慈监委副主任委员、中山大学中国公益慈善研究院执行院长朱健刚认为，“目前还不能”。“慈监会还需要继续探索，很多东西还没有稳定下来，需要先探索成熟以后再(考虑)复制和推广。”他说。

与政府合作为“透明度”打分开国内先河

9月中旬，广州市民政局与慈监委联合发布了慈善组织募捐透明度评价结果(也被称为“透明度排行榜”)，并在广州慈善网上公布。这是继今年6月的首次发布之后，“透明度排行榜”的第二次发布。该评价结果每季度公布一次，并采取动态评分的方式更新排名。

据媒体报道，广州市民政局对参与评价的慈善组织进行管理，而慈监委则负责排行榜的发布、监督和指导。

此次，共有112家慈善组织参与到透明度评价活动中，这些慈善组织都是在广州地区开展募捐活动，并在市民政局备案。

排行榜的基准分数为100分，105分为满分，扣分不设下限。此次评分，满分105分的组织从首次评价的18家增加到22家，而在112家参评组织中，有10家组织未过百分，最低分为97分。排行榜将设退出机制，一旦慈善组织被倒扣太多分数，将采取警告、责令改正、责令停止募捐等方式进行处罚。

法治周末记者在《广州市慈善组织募捐透明度评价指标(试行)》中看到，透明度评价指标主要包括募捐的业务信息、筹款后的财务信息、慈善组织的基本信息和内部制度信息等部分。每个指标后面都包涵着更详细的公开内容和要求以及对应的分数。透明度评价指标的制定主要以《广州市募捐条例》为标准。

冼丽冰称，在评价指标发布之前，慈监委的委员们曾就指标的制定和打分的框架提出了很多有益的意见和建议，绝大多数都被市民政局采纳。

然而，目前这套运转顺利的透明度评价体系的形成过程也经历了一些曲折。

陶子基告诉法治周末记者：“本来，曾设想这套慈善组织的透明度评价完全由慈监委来做，市民政局进行配合。如此一来，社会公信力会更高。但是，在运作的过程中，我们遇到了另外的问题——由于是社团组织，我们没有经费，但是如此一套评价软件需要经费才能制作。”

“有了这套软件，现在的打分是由电脑自然生成的，被扣分单位也都可以查到他们缺失了什么被扣分。我们也会跟他们确认，不然他们会投诉我们。”陶子基补充说。

据了解，这份广州市慈善组织募捐透明度排行榜，是国内首次由政府与民间合作公布的慈善透明度榜单。

“当时，我们也讨论过谁来做，觉得单凭我们慈监委的力量也不行。市民政局每天都管理着慈善组织，每天都会获取各慈善组织的大量信息。退一步讲，政府和社会力量合作起来，推进这个事情会更好，起码这一步我们走得很扎实很有力量。”陶子基说。

尽管受实际情况所限，慈监委选择采用了政府与社会合作的形式对慈善组织的透明度进行监督，但是这一形式还是让这家号称第三方监督机构的独立性受到质疑。

究竟有多“独立”

事实上，慈监委在成立之初试图保证其独立性和专业性。这在其委员构成中可见一斑。

成立之初，慈监委的15名委员均由各有关界别推荐产生。这些委员全部由非公职人员担任，分别来自于人大代表、政协委员、专家学者、律师、媒体人和知名慈善人士等界别。且委员履职，均为自愿的、义务的行为，不因履职领取任何工作报酬。这一点也被写入了慈监委的章程之中。

此外，章程还要求：慈监委委员不得在党政机关及其工作部门等群众团体中担任专职工作;不得在按章程规定纳入慈监委监督范围的慈善组织中兼任职务，与慈善组织没有利害关系等。

慈监委经广州市政府同意成立后，其章程也在市民政局备案。“从这个角度看，章程中‘按章程规定对慈善组织进行监督’的职能，也可以说是政府的授权。”冼丽冰说。

2014年，为了登记成为独立的法人机构，委员数量需要达到20人以上，慈监委新增委员至21人。原来的委员们收到的是广州市民政局发出的聘书，如今也变成了慈监委所发的证书。“我们也是依法运作，对我们的一切工作，要独立承担法律责任。”陶子基说。

登记成为独立法人机构的要求，是由慈监委委员提出的。他们普遍反映：“我们(如果)是受聘于政府的，慈监委的独立性怎么体现?”

不过，即便现在已经是独立的法人机构，舆论对于慈监委怎样保证其独立性却仍有质疑。

曾有媒体指出，慈监委的办公室就设在民政局大楼里，因此多少有些官方色彩。对此，陶子基的回应是，民政局的大楼里不仅有我们，也有其他的社团，比如广州慈善组织行业协会，“不过，政府部门确实在某些方面为我们解决了一些办公经费和条件问题”。

“经费如何保障”确实可能成为未来慈监委机构运行上存在的困难。陶子基考虑到，“(广州)市民政局在财力上给我们支持了，我们现在的活动经费也是很规范的使用。但目前的经费保障方面还是存在一些问题”。

“在慈监委的运作过程中，还要探讨怎么解决经费保障的问题。如果能够解决，社团的运行就会更顺畅。”陶子基说。

也有人认为，慈监委作为一种“开拓性”的监督形式，在全国范围内，可能是最彻底的独立的监督机构了。对此，陶子基也表示，“我们进行监督的形式是独立的”。

“我们每一季的工作目标、年度的工作计划的制定和重点审计和调查的项目选择，都是完全独立决定的。我们可以根据数字的反映、社会意见等进行监督，监督活动也完全通过委员会进行。监督活动结束后，写出的监督报告也在市民政局的广州慈善网中发布。这种模式非常独立，不受任何干扰，是最大的优点。”他说。

民政部门曾主动向慈监委介绍落实情况

慈监委成立至今，已经完成了对14个慈善项目以委托审计和专项监督为主的第三方的监督。

“尽管不足20个的慈善项目，对于广州市800多个各类公益慈善组织来说只是很少的数量。但是我觉得，作为目前广州市唯一的代表社会舆论的具有专项监督职能的第三方社会团体，慈监委还是被慈善组织接受的。”陶子基评价说，“监督效果还是有的。”

陶子基对于成立以后的广州市首届慈善项目推介会上，广州市民政局主动向慈监委介绍推介会项目落实情况依旧记忆深刻。这届推介会结束4个月后，项目捐款的资金到账率仅达80%，慈监委便以资金到位率和使用情况作为重点开展监督。

“通过我们反复地监督，他们的捐款最后都100%到账。”陶子基认为，慈监委运用几种手段监督产生的合力可能起到较大作用。

尽管与政府部门相比，慈监委没有执法权，也没有强制性的监督手段。但是，在陶子基看来，慈监委的监督仍是较为有力的。

首先就是慈监委可依据相关法规，依法对慈善组织进行监督;其次，慈监委还时常借力媒体——值得关注的一点是，在慈监委的委员中，有4个来自于媒体。除此之外，当地政府部门对慈监委的工作也会有所配合。慈监委在监督过程中发现的问题或者是接受社会投诉、举报形成的监督意见和建议，都要定期汇总至广州市民政局。广州市民政局会依据制度要求相关处室督促慈善组织进行整改，或者对慈监委提出的意见建议进行处理。

有时，广州市慈监委还会进行跟踪监督。“对于某些个案，我们会多次要求被监督方回应。”陶子基说。

除了对广州地区各类慈善组织的慈善募捐活动、慈善资金使用管理以及信息公开等情况独立进行监督，慈监委还有为政府有关部门开展慈善监管、慈善组织开展活动提供咨询意见的职能。

也会“碰钉子”

冼丽冰回忆：“比如，今年我们去广州市红十字会，对市红十字社会急救医疗救助专项资金(以下简称“医疗救助资金”)2013年的使用情况进行监督。”

“监督过程是，我们的专业委员，先查阅红会提供的一些数据、账册，之后委员们到现场听取红会的汇报，查账，然后提出一些问题。”冼丽冰说，“我们的委员查账了解后，发现这个专项资金每年募捐的额度不高，一直在‘吃老本’。”

“委员们提出，医疗救助是件好事，需要长期做下去，也需要不断完善。于是，在我们的监督报告中，委婉地提出了建议。”

法治周末记者查阅了冼丽冰所说的这份监督报告。报道最后一段写道：“市慈监委建议，市红十字会要重视‘医疗救助资金’的社会募捐工作，采取积极措施，增加募款金额，保障资金募集足以应对社会对此项医疗救助资金的需求。”

全国人大代表、慈监委副主任委员陈舒也曾就民间慈善组织的税收政策问题，在全国人大会议上提交了《扶持慈善组织调整税收政策的建议案》，有希望能在国家层面帮助扶持民间慈善组织的发展。

成立一年多后，在监督慈善组织的工作过程中，慈监委不断面临新的挑战。

“最近，某个社会组织的某项资金在使用上不透明，慈监委要求对他们进行延伸的审计，但是他们不积极配合。”陶子基告诉法治周末记者，“假定发生了一些慈善(社会)组织不是很配合监督的情况，我们也会依法有理有据地解决。”

[责任编辑：qww]

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