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第三部门观察报告发布公益机构警惕新“行政化”

2014-01-21 来源：京华时报作者：李晋参与人数：119人 评论：条

中国扶贫基金会执行会长何道峰曾带领基金会进行去行政化的改革。在2013年8月19日举行的“美丽乡村·首届乡村发展公益论坛”上，何道峰再次发布了基金会新的改革目标。中国扶贫基金会供图

1月16日，在中国扶贫基金会支持下，中国人民大学非营利组织研究所和公域合力合著的《中国第三部门观察报告(2014)》(下称《报告》)面世。

《报告》显示，中国的公益领域中，上演着“行政化”与“去行政化”的双重变奏，对于“建立理想的公益文化、完善公益立法和政府依法行政”这一终极目标，还有很长的路要走。

政府越位和法规限制普遍存在

“行政化”势必遏制公益组织的功能、创新和活力，加剧公益供给的不足。

《公益事业捐赠法》规定，“国家鼓励自然人、法人或者其他组织对公益事业进行捐赠”，“捐赠应当是自愿和无偿的，禁止强行摊派或变相摊派”，但由于该法又规定在发生自然灾害时，县级以上人民政府及其部门可以接受捐赠。

政府部门则借此发起慈善捐赠活动，甚至要求公益组织上缴社会捐赠款。

2010年7月，民政部、国家发改委等五部门联合发布《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》，提出13家全国性公募基金会募集的善款，需汇缴拨付到青海省政府、省红十字会、省慈善总会的专用账户中，由青海省统筹安排使用。

对于这起“捐款汇缴事件”，一位全国性基金会秘书长接受媒体采访时说，“我们在灾后重建中，还有什么权利?善款的最终投向，怎么向捐赠人交代?”

《报告》认为，中国公益领域“行政化”的实质是行政控制，主要表现为“政府越位”和“歧视性执法”。

报告主要撰稿人公域合力执行董事冯利直言，政府部门表面上的合法行为变异，行政性要求企事业捐款，形成行政强制摊派，引起被强捐者反感，挫伤捐赠积极性。

在政府干预公益组织治理等方面，《报告》显示，由于中国特殊的国情和双重管理的制度设计，大量官办组织的领导由政府部门的领导或政府机关改革分流出来的官员担任，或者由其指派、选派或任命。

对此，冯利表示“这是一种越权行为”，会妨碍其做出更为有效、正确的决策，公益组织的独立性和民间性受到影响。

《报告》还指出，相比于官办机构，民间公益组织从登记到资金、组织运营再到税收优惠、财政支持、外部资源获取等方面，均受到不同程度的限制。

冯利表示，“行政化”势必遏制公益组织的功能、创新和活力，加剧公益供给的不足。

公众意识觉醒推进“去行政化”

公众越来越希望在公益事业中自主、自愿地贡献力量，维护自己的权益，并与行政化的力量进行抗衡。

“郭美美事件”发生后，公益领域的公共舆论、文化和价值观已发生重大改变。

2013年9月21日，中民慈善捐助信息中心发布《2012年度中国慈善捐助报告》显示，中国接收捐赠额连续两年下降。

对于捐赠总量下降的原因，民政部社会福利与慈善事业促进司副司长徐建中曾表示，一个重要原因就是受到“郭美美问责风暴”的持续负面影响。此外，捐赠人权利意识开始觉醒，盲目捐赠的行为也大量减少。

对此，《报告》称，公众构成了“去行政化”最深厚的社会基础，而公众意识的觉醒则是推动“去行政化”的直接原因。

公众越来越希望在公益事业中自主、自愿地贡献力量，维护自己的权益，并与行政化的力量进行抗衡。

此外，《报告》还认为，政府实际上既是“行政化”的受害者，也是“去行政化”的推动者。

民间公益组织的功能就是满足社会的公益需求，但是“行政化”遏制了它们的功能，从而加剧了公益供给的不足。而公益供给不足会损害政府的合法性、有效性和根本利益，因此政府也有动机推动公益领域的“去行政化”。

冯利坦言，实际上，这就是近年来政府推动公益事业、良性改革或去行政化改革的深层原因之一。

警惕催生新的“行政化”

一方面，要完善公益立法;另一方面，政府要依法行政，并对所有公益组织一视同仁，最终实现“普惠制”。

冯利认为，“去行政化”虽然喊了多年，但有些并没有喊在点子上。大部分属于简单的现象罗列，“头痛医头，脚痛医脚”式的建议，并不利于“去行政化”的顺利进行。

根据2013年3月15日公布的《国务院机构改革和职能转变方案》，行

业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四大类社会组织可直接登记。

《报告》称，实际上，各地政府在为社会组登记注册时，参照的具体标准很灵活，即便是四大类组织也不一定能够如愿注册。

冯利坦言，从一定程度上讲，这是一种再行政化，或者新的行政化。

因此，《报告》认为，长期来看，尽管总的趋势还是“去行政化”，但在这个总趋势中“行政化”现象会此起彼伏。

而对于真正的“去行政化”，《报告》指出，一方面，要建立合理的公益文化，并在其指导下完善公益立法;另一方面，政府要依法行政，管好自己该管的事，不管自己不该管的事，并对所有公益组织一视同仁，最终实现“普惠制”。

冯利说，“去行政化”是公益领域的一场革命，这场革命已经开始，还在继续，而且远未结束。

相关发布

公益组织应对公信力危机不力

国内公益组织公信力危机发于“郭美美事件”，之后红会又面临了几起公众挑战;而中华少年儿童慈善救助基金会也未能在第一轮“小数点点错”事件后平息公众质疑。

近年，公益组织以及公益领域、政府主管部门在公信力危机面前显示出“无力”“无奈”“无方”的应对方式，不仅使公益组织公信力危机升级、频发，还使公益行业遭遇严重后果和影响，持续时间越长，危机管理越难。

对于公信力危机不断升级的原因，《报告》分析称，主要是因为公益组织、系统领域和相关政府部门对公益危机的应对不力。

公益组织不仅容易出现侥幸心理、推卸责任、隐瞒事实等消极被动的心态，而且反应迟滞，未及时与公众沟通。

此外，新媒体技术的普及、公众问责意识加强以及对公益组织心理预期高也是危机可能升级的外部因素。

对此，《报告》建议，在面对质疑时，公益组织应在公众面前端正态度的同时，还要反应迅速，保持沟通，指定专门的联系人准确统一地传递信息，以阻止猜测和谣言填补“信息真空”，建立信息发布和与舆论的双向沟通机制等。

当公益组织发生公信力危机，或存在公信力危机爆发的可能性时，冯利认为，各方都有责任共同应对。

冯利说，“政府需给予积极支持，不可严重缺位、‘失声’，而应该反思监管、监督责任是否承担不足，主动承担其责任，比如及时进行调查将结果公开发布等。

冯利表示，公益领域需加强自律及提升公信力的能力建设;媒体和公众应当理性对待，追求事实真相，保护公益事业的发展，而不可恶意‘落井下石’、诋毁公益。”

中国社工专业教育与现实需求脱节

近年来，社工发展虽然得到政府和社会的关注，但仍面临流失率高、就业难、工资低、社会认知度低诸多问题。

究其原因，《报告》认为，主要是因为中国社工的专业教育与职业化发展严重脱节。社会工作专业属于社会科学的一部分，社工作为一种职业重点在于与人打交道、与现实问题紧密相关，而政府在推动社工事业发展中忽视了对现实的需求。一方面，社会工作在中国还未成为一种正式职业，甚至没有社工实务的机构和岗位时，过度地发展社工专业教育体系;另一方面，在建设社工专业教育体系时，采用了“快速移植”西方社工教育的策略，造成了社工专业教育体系培养出的人才不能适应中国文化和社会现实，不能满足社会的有效需求。

冯利表示，相对于社会对社工的需求而言，真正供给到、落实到需求上的并不多。社会工作的实施领域十分广泛，大量需求有的未被认识到，有的即便被认识到，也因种种原因难以被满足。

尽管如此，《报告》仍认为，作为目前推动中国社工事业发展的主体，政府仍大有可为：可根据实际岗位需求，理性控制和规划高等学校中社工专业的发展速度和招生规模的增长，以及通过职业资格考试获得专业社工资格的人数，促进社会工作培养体系的本土化，为社会工作提供一个独立专业的职业平台，并采用多元的方式挖掘中国社会对社工的现实需求。

[责任编辑：qww]

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