东海防空识别区角力 “日美迟早要接受”

中国划设的东海防空识别区成为近期国际焦点。

中国外交部发言人洪磊12月5日在记者会上说：“我们多次强调，中国划设东海防空识别区是维护国家主权和领土领空安全的正当举措，符合国际法和国际惯例，各国应予以理解、尊重和配合。”

此前一天，中国国家主席习近平会见来访的美国副总统拜登时，双方也谈及这一问题。习近平重申了中国划设东海防空识别区的原则立场。

据洪磊介绍，东海防空识别区公布以来，得到越来越多国家的理解认同，目前已有19个国家和3个地区的55家航空公司向中方通报了飞行计划。但目前日本政府坚持要求国内航空公司不要向中方通报飞行计划。

同时，日本明确要求中国撤销防空识别区。美国虽未明确要求中国撤销，但也表示不承认、不接受中方的东海防空识别区。事实上，美国早在上世纪50年代就率先划定了自己的防空识别区，日本随后也在上世纪60年代设立了防空识别区。目前世界上已有20多个国家和地区设立了防空识别区。

“对于中国东海防空识别区，美国和日本迟早要接受。”北京航空航天大学战略问题研究中心主任王湘穗教授在接受21世纪经济报道记者采访时表示，“中国既然划设了防空识别区，就会坚持到底。”

长期研究国际法的新加坡国立大学法学院副教授王江雨也认为，设立防空识别区，是中国作为一个军事大国维护国家安全的题中应有之义，标志着中国对自己正当权利的行使。

要求外来航空器通报是“国际惯例”

《21世纪》：中国外交部表示，中方划设东海防空识别区符合国际法和国际惯例。划设防空识别区涉及的国际法有哪些?通常的国际惯例是什么?

王江雨：国际法上没有禁止设置防空识别区的规则，但是一些国际公约，如关于国际民航的《芝加哥公约》要求识别区的设置不能妨害航空自由。西方国家一般将此理解为不仅包括民航飞机的自由航行，也包括军用飞机和外国军事行动的自由。

中国外交部所指的国际惯例，应该是说世界上包括美国在内的十几个国家已经设立了防空识别区，其中美国设立时间最早，规则也最明确。要注意的是，美国关于识别区的规定，也有“有法不依”的情况。美国联邦法律(Title 14, Section 99, Code of Federal Regulations)规定，在美国识别区内的航空器，必须向美国政府有关机关通报飞行计划，并且开通双向通信，及时向美国提供识别信号。

但是在实践中，美国并不严格执行这个规定，对未经通报进入识别区的外来航空器往往睁只眼闭只眼。过去苏联军机进入美国识别区，一般不会通报飞行计划，美国也只是加以监视。尽管美国自身法律有通报规定，美国在实践中一般反对其他国家的同类规定。中国国防部的《东海防空识别区航空器识别规则》应该是参考了美国的相关规则，提出通报要求，但执行起来也会灵活掌握，这就是所谓的“国际惯例”吧。

《21世纪》：在中国宣布设立防空识别区后，日本坚持要求中国撤销，这样的要求是否合理?

王湘穗：我认为日本要求撤销防空识别区是很没有道理的。因为中国处在这一区域，是东海有关国家，有权划定防空识别区。

至于美国不承认的问题，即使美国不承认，中方也得这么做。不承认会带来一些麻烦甚至包括对航空器的安全威胁。如果民用航空器总是不进行通报，会有军用飞机进行观察。在这方面，美国已有民航公司承认了中国防空识别区，并且已经向中国进行了飞越的通报。

王江雨：日本的要求很奇怪，属于典型的强盗逻辑和霸道要求吧。因为日本早在1969年就设置了航空识别区，2010年将其扩大，现在全面涵盖钓鱼岛和中国的春晓油田等，不仅与中国的专属经济区重叠，而且距离中国海岸线很近。

日本既然设置在先，无论是逻辑上、道义上还是法律上，都没有资格要求中国撤销。

日本这种要求，体现了一种已经持续百年以上的对中国的“霸凌”式优越心理，就是尽管日本军机贴近中国海岸线侦察已经成为常态，日本就是容不得中国有基本的防范。

设识别区无须事先与他国协商

《21世纪》：在已经有美国民用航空公司向中方通报飞行计划的情况下，日本政府仍然禁止日本航空公司向中方报备，这会带来什么后果?

王江雨：和平时期，应该没有什么大问题，因为民航机一般会开通双向通信，并且会积极配合有关巡逻机或政府机构的询问，但也难免出现有差错的情形。在战争时期或紧急状态下，误判的风险就很大。

《21世纪》：美方说不满中方划设防空识别区的理由之一，是中方没有事先与相关国家协商。事先协商是设立防空识别区必须的程序之一吗?

王湘穗：美国早在1950年就设立了防空识别区，它也没有和中国协商。

王江雨：协商当然不是必经程序，一国设立防空识别区，属于国内法行为，不会违反任何国际法，所以无须征得其他国家同意。但从国际关系角度讲，事先协商有助于缓解其他国家的警惕心，比如美国觉得自己设立的防空识别区，都会和盟国商议。当然，美国是不会和“敌国”事先协商的。

识别区是大国安全的基本需要

《21世纪》：一国防空识别区的覆盖范围一般是如何确定的?

王湘穗：没有特定的标准，主要根据安全威胁和需要而定。

王江雨：通常要考虑如下要素：维护国防安全所需要的海空预警距离;本国军事技术的发展程度，比如雷达的探测距离和军机的反应能力。

《21世纪》：东海防空识别区与日本和韩国的防空识别区部分重叠，出现重叠时如何解决?

王湘穗：在存在争议的情况下容易出现重叠。中国与日本在钓鱼岛主权上有争议，你主张你的，我主张我的。有争议就要进行谈判，日本不承认争议是掩耳盗铃，那我们就划定防空识别区来看有没有争议。不承认争议就意味着不准备谈判来解决问题，而是通过单方面的行动来解决。这其实是一种过时的帝国心态，尤其对日本来说更为如此，我觉得它需要好好改变。

王江雨：这个只有通过协商了。因为设置识别区是单方行为，根据一国国内法确定范围，没有国际法上的明确划界。

《21世纪》：关于防空识别区，中国国防部新闻发言人曾经特别澄清了它与领空和禁飞区的区别。防空识别区与禁飞区、专属经济区上空这些概念有何不同?

王江雨：这些属于不同的概念。防空识别区和专属经济区可能会出现大范围的重叠，但前者的设立并不以后者为限。禁飞区一般设于某国领土之内，为了国防或战争需要，禁止未经许可的航空器飞行。

《21世纪》：我国设立防空识别区有何意义?

王湘穗：其一是为了保障国家安全，因为领海基线离中国只有12海里。而在现代航空技术的条件下，12海里不足以保障来自海空的安全，毕竟一旦有事，留给我方的反应时间非常短。划定防空识别区以后可以扩大中国对于海空方向的防御范围，对有关威胁进行甄别，这有利于中国的国家安全。领空领海是历史概念、主权概念，防空识别区不是，它是根据新的威胁，为保卫国家而设定的新区域。

其二，中国周边国家，主要是日本和韩国都设立了防空识别区，这些识别区离我们很近，实际上造成了对中国海空某种程度的威胁。比如我们的船只在钓鱼岛进行执法时，日本可以利用防空识别区进行侦察和识别，干扰我们的船只执行公务。中国划定防空识别区后就能对日本这样的飞行进行一定程度的观察和监视，甚至干预。

王江雨：我认为这是一件好事。第一，作为一个大国，防空识别区本是维护国家领空安全的基本需要，应该说早就该设立了。设立防空识别区，是中国作为一个军事大国维护国家安全的题中应有之义，标志着中国对自己正当权利的行使，也向其他国家展示中国维护自身安全和主权利益的决心和能力。第二，设置防空识别区，也给中国以后和日本在东海争夺权益设置了一个重要筹码，改变了以前只有日本单方有识别区并以之来局限中国的局面。

(实习记者申俊函对此文亦有贡献)