深圳公务员制度改革七年试验

“铁饭碗”变成了“瓷饭碗”，取消大锅饭，揭开天花板，退休金变养老金，作为全国唯一聘任制公务员和分类管理改革同时试点的城市，深圳在7年多时间里的探路过程无疑具有标本意义

文|《小康》记者 刘建华 深圳报道

“打破铁饭碗、打破天花板、打开养老金。”公务员制度改革的呼声从未间断。

十八届三中全会公报指出，要深化干部人事制度改革，各级党委要切实履行对改革的领导责任。改革如箭在弦。

事实上，最近几年，各地都一直在探索我国公务员制度改革，在外界质疑深圳改革锐气消退的时候，深圳公务员制度改革却以一种务实的态度，直面公务员进出、晋升、退休、养老等核心利益问题，在制度化方面不断探索前行，这一系列改革更长远的影响在于为全国公务员制度改革进一步探路。

不仅仅是打破“铁饭碗”

“343人抢1个职位

聘任制公务员，你要闹哪样?”

今年4月5日，深圳当地报纸这样报道当天深圳南山区的公务员考试，而深圳市今年公开招考聘任制公务员，吸引了42279人报名竞争510个名额。这里曾是中国对“官位”最淡薄的城市，现在仍不遗余力地改革公务员制度，将“铁饭碗”变成了“瓷饭碗”。

“最初很担心在公务员系统里成为‘二等公民’，但这几年不断有新人加入进来，这种顾虑慢慢消失了。”在接受《小康》记者采访时，陈海鹏已经适应了他的新身份。2007年，陈海鹏通过考试进入深圳市福田区工商行政管理局，成为第一批聘任制公务员，招考方式、薪酬待遇和管理方法与委任制公务员一模一样。

自2007年1月以来，深圳市先后组织了7次公开招考，像陈海鹏这样的聘任制公务员已超过3000人。在中共深圳市委组织部副部长、人力资源和社会保障局(下称深圳市人社局)局长王敏看来，深圳试水公务员制度改革七年来，不仅优化了公务员管理制度，聘任制公务员的“鲇鱼效应”也大大提高了公务员体制内的活力和工作效率。

“聘任制和委任制的最大不同，就是以前是‘铁饭碗’，现在是‘瓷饭碗’，不小心拿着会摔碎。”王敏说。2007年，深圳成为全国首个实施公务员分类管理和聘任制改革试点的城市，并在2010年将改革全面铺开。聘任制打破了之前的终身制，但“瓷饭碗”的吸引力并未减退。2010年深圳首次招考聘任制公务员，招考350人，4万多人报名竞争350个职位。

这些百里挑一、过五关斩六将进入政府部门的聘任制公务员，在工作一两年后，却开始不适应。陈海鹏说：“委任制还是干多干少、干好干差一个样，混日子都有它的职业通道，而聘任制却没有，还时时面临解聘的危险，大家心里不平衡，也觉得不公平。”两年后，陈海鹏有近一半的“考友”纷纷离开了原单位，或者再另考委任制公务员。

能进能出，本来就是聘任制公务员试图打破终身制的一种设计。但这一现象还是引起了深圳人社局的注意，王敏向《小康》记者坦言，在试行的最初阶段，确实有不少人心存疑虑，聘任制公务员普遍有“二等公民”和“临时工”的心态。在2007、2008年招聘的53人中有20多个人走了，有的下海去企业了，也有13人在后期考取了其他单位委任制公务员。

“因为都占用宝贵的行政编制，都要经过正常的公务员招考程序，在这些方面一点没省事的情况下，又要给他搞一些特殊的管理规则。聘任制公务员还是一个很小的群体，如此反而用人成本高了，用人单位有意见。个人、单位都不愿意了，两个积极性没了，这条路还能走下去吗?”王敏说，也正因为有上述心态和管理制度的缺陷，导致好用的人才留不住，相关单位探索的热情迅速下降。“同在2007年获批试点的上海浦东，到了2012年，聘任制公务员只剩下一个人。”

怎么解决这一问题?2010年初，深圳市人社局重估改革利弊，总结三年以来的试点经验和问题，调整思路，结合行政机关公务员分类管理改革的全面实施，决定全面推行公务员聘任制度。2010年前已在职的公务员仍然实行委任制，2010年1月1日后新进入的公务员一律实行聘任，强调聘任制公务员与委任制公务员同身份同待遇，在招考方式、岗位职责、工资福利、职务晋升、考核奖惩、职业发展等具体管理上实行一样的制度，变以职位来区分委任、聘任的思路为以时间来区分，把两者放在同一个职位范围内。

此举一定程度上解决了聘任制公务员“二等公民”、“临时工”心态和用人单位管理难题。深圳大学中国政治研究所郑志平向《小康》记者表示，“聘任者的心态和管理制度的改进都需要一定的时间。”合同管理为聘任制公务员带来了一定的职业危机感，但让公务员真正实现了从“身份”认同向“职业”认同的转变还需要过程。

“现行《公务员法》规定仅在专业性较强的职位和辅助性职位实施聘任制公务员，而我们却全面铺开。”王敏说，深圳刚全面推行的时候，包括国家公务员局也持保留态度。严格意义上来说，《公务员法》里面没有说所有的公务员都实行聘任制，深圳自行把范围扩大是违法的。但人社部领导非常实事求是，当争议比较大的时候，亲自到深圳调研，还是充分肯定，“既然是改革就允许深圳市探索。”这也正是深圳改革得以继续的重要因素。

深圳大学管理学院行政管理系主任、全国考委公共管理类专业委员会委员马敬仁从事行政管理研究三十多年，参与了《公务员管理条例》第1至第17稿的修订。在接受《小康》记者采访时表示，他对深圳全面推行聘任制公务员制度并不完全认同。“公务员的稳定关系到国家政府机构的稳定，我们不能用企业管理员工的办法来管理公务员。”马敬仁认为，在公务员系统中那些辅助性或临时性的职位实施聘任制比较合适，全面推行容易形成“人人自危”的局面，大家都担心做了今天没有明天，很难保证政府工作的持续性。

“公务员是人民的公仆，要为人民的利益着想，但聘任制公务员可能更容易急功近利。”马敬仁举例说，作为一个签订了三年合同的聘任制公务员，考虑更多的可能是为了保证三年到期后可以续签，因此，这三年内如何创造“政绩”显得更为重要，这难免会令公务偏离“人民公仆”的正常轨迹。除此之外，目前还没有一套科学的考核机制，是否合格和是否续签，人为因素太多。

“全员聘用，岗位管理，绩效考核”的方式在事业单位改革已经证明是可行的，为什么公务员还要端着铁饭碗?王敏认为这是一种误解，因为政府的职能相对固定，部门和岗位都是相对稳定的，并不是说一个聘任合同，人员就会像企业一样来来去去漂浮不定。在国际上这已经是一种通行的做法，美国叫政府雇员、香港也是合约制公务员，都是聘任形式的，已经是一种趋势。

当不了“处长”的出路

全民热考公务员，为的显然不仅仅是稳定的生活。

基层公务员的工资，无论在哪个城市显然都不属于令人羡慕的收入。陈海鹏的同学和朋友，收入都比他高很多，有时朋友聚会吃饭会实行“AA制”，有朋友就会主动说：“陈海鹏免单，等升了官再请我们大家吃。”这经常会令陈海鹏感到尴尬。

但是每个单位的“官位”都是有限的，“深圳算是个大城市了，我们基层单位像税务、工商、国土这些所都是科级单位啊，一个小所一二十人，大所甚至好几百人，按规定一正两副三个科级干部，本科甚至硕士毕业在这些单位工作，有可能十年二十年你还升不成科级干部，只要上面的这些领导没升，没退休就没你的位置。”深圳市人社局局长王敏多年从事人事工作，深知其中酸甜苦辣。

“我们现行的公务员体制没有体现它的公平性。”马敬仁说，全国700万公务员，大概60%以上是在市县以下的基层，特别是在乡镇街道，但传统的公务员体制，层级的天花板决定了个人的发展前途，规模庞大的基层一线公务员，工作量最大，待遇最差，升职空间却最小。

公务员考试热潮中的人群只看到了光鲜的一面，却忽视了其中艰辛的一面。

深圳试点公务员制度改革的一大亮点，就是摘掉了部分公务员的“官帽”，将原来“大一统”的管理模式一分为三，将行政机关公务员职位划分为综合管理、行政执法、专业技术三大职类，其中69%的公务员被划入行政执法类和专业技术类中。

2010年2月，深圳市全面启动对公务员队伍实施职位分类和精细化管理改革。目前，如地税、交通、文化、环保、规划国土、劳动监察、市场监管、药品卫生监督、城市管理、监狱劳教等部门中的整建制执法单位中非领导职务的公务员，加上已先行改革的17000名公安系统警员，深圳市行政机关中共有约23000名公务员套转为行政执法类公务员。公安系统的刑侦技术、行动技术(包括网监)，气象部门的气象预警预报、气象信息网络等行政机关中为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的专业技术类职位公务员约有800名。

“行政执法类我们取消传统的行政级别的特殊限制，规定的是年工制，只要每年考核合格，称职，就可以涨一级工资，就是一个新点，你三到五年表现都称职就可以上升一个职级。”王敏说，这样就解决了基层一线人员的职业发展天花板问题，一个在基层工作的科级干部到退休的时候，可以享受处级干部的薪酬福利待遇，但不一定非要当个处长。

在实施公务员分类改革之前，深圳市曾经做过一个统计调查，结果显示深圳4万多名公务员工作到退休时，能够享受到处级薪酬福利待遇的人不超过30%，而且还主要集中在市和区，集中在上面，基层一线的就非常少。王敏说，“实施改革后，我们测算在公务员队伍当中，退休的时候，基层一线人员90%都可以享受到处级薪酬福利待遇。”

分类管理的另一大特点，在于适度解决了大锅饭的难题。

一直以来，在传统“大一统”的管理模式下，所有人员混同招考、选拔、培养和使用，能力建设和待遇均是“大锅饭”，各种待遇都与行政级别挂钩，导致“官本位”意识深厚，许多单位以各种理由分拆、增设机构或提高机构规格以相应增加职数来解决干部待遇，使得机构膨胀反复情况严重。

“这些都可以通过分类改革，至少去缓解去解决这种不公平，针对不同类别的职位实施精细化的管理，培养各种专才。”王敏说，香港、新加坡的制度尽管各不相同，但相同点都是通过分类管理方式实现精细化管理，以精细化管理为手段，以专业化建设为导向，不仅为公务员拓宽了“出路”和畅通“出口”，还解决许多体制性问题。

“改革就是要解决公平问题，分类的意义在更好地评定公务员晋升和待遇。”马敬仁认为，深圳的改革还没有从根本上解决公务员体制内的弊端。所谓的公务员分类管理只是在先前的类别上进一步细化而已。“合理的分类应该是在‘政务’和‘业务’分类的两大类下科学地设计职位和岗位。”

但目前根本没办法做到，因为没有任何科学的依据表明一个机关内到底要设一些什么岗位，要安排多少人。“往往都是领导研究决定。”马敬仁曾向中编办及深圳相关部门提议，建立一个100万人口的城市公务员公务实验室，在这个实验室里设立必需的部门，只要两三年时间，就可以建立一套科学的数据体现每个部门的工作量和工作内容，然后根据这些数据确认职位和岗位，但这一提议并没有被相关部门采用。

“仅仅靠觉悟，那一定是少数，是个别的。一定要有一个制度性的安排，才能制度性地解决问题，深圳的试验对于整个国家来说具有非常大的普适性。”王敏说。

养老金并轨之后

聘任制公务员尝试解决的另一大难题是养老金难题。

“外界对聘任制改革和分类管理都比较了解，其实我们悄悄做了第三件事，即是对新晋人员的退休制度做了改革。”王敏说。从2010年开始，深圳对聘任制公务员的养老保障制度实施改革，要求新晋公务员一律参加社会养老保险。聘任制公务员购买养老保险的标准为每月工资的18%，其中单位缴10%，个人缴8%。购买地方补充养老保险，缴费比例为缴费工资的1%，由单位缴纳。考核合格的，由财政每月按工资的一定比例缴交职业年金，待退休后领取，缴交比例暂定为8%，月工资总额超过城镇在岗月平均工资3倍以上的，缴交比例为9%。

南京大学政府管理学院教授周建国对深圳公务员制度进行了深入调研，访谈了诸多聘任制公务员，在他看来，“社会基本养老保险+职业年金”的公务员职位聘任制的养老保障制度创造出公务员“能进能出”的可能性，也解决了未来公共财政的压力，是一种值得倡导的改革方向。

但是，3000名聘任制公务员之外，深圳至少还有4万名委任制公务员并未实行这一办法。2012年，深圳又进一步提出，逐步推进委任制公务员的养老金改革，把养老金双轨制变成单轨制。“双轨制问题社会诟病非常多，如果近一两年再不出机关事业单位的养老改革方案的话，恐怕过不了关，老百姓真不答应。”王敏说，“对于目前的深圳来说，委任制公务员就是一个存量，每年不断的减少，不超过30年的时间，即使没有任何改革政策出台，这些老的退休人员也会自动消亡。在没有充分的时间考虑出更好的方案来解决老人的改革之前，深圳应该说找到了最稳妥的改革方案。”

陈海鹏和他的同事们已经习惯了现在的制度，而今年从“800选一”的竞争中脱颖而出的新公务员们，则不会觉得这有什么争议。聘任制改革，退休制度的改革，对他们来说则是现实。“像一些从国外留学回来的他也来考公务员，他觉得这个制度太好了。”王敏说。

“改革的正面效应需要一个发酵时间。一个事情不是你认为好，别人就都能来做的，需要一个发酵时间，做成一件这样的事有时候需要很多方面的条件，需要一个氛围，需要一个环境，需要一些条件，所以有时候实际的成熟需要花点时间。”王敏说。

(应受访者要求，文中陈海鹏为化名，《小康》实习生黎莉芩对本文亦有贡献)

链接

689.4万

据公务员主管部门对2008年、2009年、2010年的统计，全国公务员的数量分别是659.7万人、678.9万人、689.4万人，年均增长约15万人。我国还有88.4万参照《公务员法》管理的群团机关、事业单位工作人员。

发达国家行政改革路径一览

德国

德国行政改革的具体措施：1、重组国家机构，加强内阁的作用(大部制)。2、转变政府职能。建立小政府。通过部门重组、内部改革、对各部提供服务的部门实行民营化等措施，实现建立小政府的目标。3、改革公务员制度，削减公务员的人数。4、改革财政税收体制。5、改革社会保障制度。改革早期养老金支付制度，并将竞争机制引入医疗保障体制，抑制医疗费的增加。6、实行民营化和放松规制。7、改革铁路和航空管理。

新西兰

1、公共部门的改革。重构中央部、局，将政府制定和执行政策的职能分离开来。中央部、局专司制定政策的职能，事业、执行部门从政府中分离出来，变为国有企业和执行机构，专司执行职能;削减国家公务员。被削减的人员半数进入国营企业;在部长和最高事务负责人──次官之间引入契约关系。各部、厅实行次官公开招聘制，同时赋予次官在财政、人员录用、解聘、工资待遇等方面的决定权。

2、财政金融方面的改革。1989年制定了《准备银行法》，规定中央银行独立于政府;1993年制定、1994年生效的《财政责任法》，改善了财政管理，提高了财政的透明度。规定政府有义务按照和民间企业一样的、被普遍认可的会计原则──发生主义，来编制财政报告。

3、税制改革。引入了课税对象很广的商品与劳务税，应税商品和劳务按10%税率征收。取消批发销售税，调整间接税，使其合理化。简化所得税，减少累进。

4、社会福利方面的改革。实行由受益者负担一部分费用的福利制度，同时通过多种形式，引入竞争机制和民间企业的管理方式。

美国

1993～2000年期间，克林顿政府展开了一场“重塑联邦政府”的运动，被视为是美国历史上持续时间最长、最成功的改革。

联邦政府改革设计者确定了重塑政府的4条基本原则，即：把顾客放在第一位、铲除官样文章、授权雇员追求成果、确定基本绩效准则。

政府内部再造包括三项重要改革：一是重组和裁减行政项目及机构。二是对规章制度进行重大改革。三是重塑政府文化。

改进顾客服务包括一系列改革举措：(1)改进32个 “高影响机构”的绩效。高影响机构是指与美国公众接触多的政府行政机构。(2)在公共服务中使用清晰语言。(3)对管理者进行综合测评。(4)通过伙伴关系提供公共服务。(5)构建面向顾客的电子政府。