中国环境治理最难的时期已经到来

对中国人而言，过去十年，城市已经取代了乡村成为最普遍的生活环境。这意味着吃饭要烧气，出行要靠汽车，穿衣靠买;意味着须臾不可离开互联信息、银行证券;更意味着中国人也前所未有遭遇到了现代城市社会造成的环境危害。P M2 .5、雾霾、水氧化物污染、土壤酸化、重金属污染、垃圾围城，这些专业的环境词汇不仅为国人所熟悉，而且已成为当下中国众多社会冲突的源头之一。去年环保法修订，国务院公布了“国十条”，环保部也做出了具体的环境规划，这一系列措施昭示着环境已被当做一个政治问题来被对待。然而，环境治理不仅是一种生活要求，一个政治任务，也有着其科学逻辑。未来十年，中国城市化将更加深化，环境压力会继续增大，我们该如何应对?南都记者就此专访了全国人大常委、中国科学院科技政策与管理科学研究所副所长王毅。

环境治理依然是总量控制策略

南方都市报(以下简称南都)：很多学者和相关人士认为，当前环境治理政策还处于总量控制阶段，这种策略已经跟不上信息化以及城市化发展的速度。相关研究表明，环境已成为中国社会最被关心的议题，这种关心与环境治理策略的滞后形成明显对比。你怎么看待?

王毅：中国现代化发展过程可以说史无前例。众所周知，发达国家走的是先污染再治理的路径，我们依旧没有摆脱窠臼。当然中国有自身发展的规律，没有其他任何一个国家有中国这么大的规模，这么快的经济增长，产生了这么严重的问题。其次，我们国家发展过程中，没有把发展和环境之间的关系处理好，环境污染控制的力度与经济增长的速度差很多。再次，我们制定了很多环境法条和政策，并没有得到很好的执行。实际上我们也做了很多努力，比如广州治理城市内河就非常典型，两年花了486亿。但是治理技术的采用、规划的制定是否正确则是一个问题。环境治理还是要依照规律，治理河流污染要按照流域来，不能以干流和支流来考虑。而且治理本身应该是综合性的，不能只针对源头，还有河道整治、容量治理等等问题。上述三点综合起来，导致目前环境问题的出现。

总量的治理策略是基于中国现实的考虑，环境问题如此多，但资源毕竟有限。按照不同口径算，目前环保投入占整个G D P的1%-2%，相对有限的资金不可能解决所有问题。而且污染控制仅仅是环境保护的一个方面，还有生态保护、资源保护等一系列问题。政策角度考虑，要选最重要的问题来抓。那是什么呢?“十一五”规划就先抓两个污染排放，即C O D (水污染中的所需氧化量)和二氧化硫。实际上，总量控制的办法是从“九五”开始，当时实现了这一目标。我个人以为这与1997年金融危机有关，为了应对危机，采取了积极财政政策，一下上了很多的环境基础设施。但2000年后，环境治理的速度再也没赶上经济的快速增长，“十五”计划减10%，没有实现目标。所以“十一五”最后只选择了两个核心的指标。

南都：这是否也是因为大气污染十分严重，必须要抓紧治理?

王毅：大气污染确实严重，这两年最重要的是PM 2.5的污染。污染的形成，是一个科学的问题，特别是我国的情况可能要比外国复杂得多，随便就能数出五六种最主要的污染物，如氮氧化物、硫氧化物、一氧化碳、氨。加上直接排放的微粒和臭氧，又形成二次污染物和无极污染物。所以控制其中一种肯定不行，必须要控制多种污染物，以减少PM 2.5的主要来源。但问题就是只知道污染源的大致方向，做不到非常精确。北京、广州有过十年以上的积累，相对还能对污染源做一些分析，其他刚开始测的地区，主要污染源是什么都不知道，根本谈不上控制。

从治理目标来讲，我们希望从总量控制走向质量控制。为什么一直没有这么提呢?就是因为评估后发现，很可能实现不了。质量是一个综合指标，PM 2.5为什么会是大气污染的核心指标，不仅因为它是污染物指标，而且是空气质量的一个象征。它代表了若干种污染物的最后集成，实际上更是一个空气质量的衡量指标。

要从总量向质量过渡，要提供一个生态系统的服务，这是整体转型的问题。确定指标之后，继而制定什么政策，再制定何种制度保障，这是下一个层面的问题。研究论证之后，就要提出具体的措施，建立什么样的保障，要在多少年完成。目前来看我们总体的论证研究并不到位，但现在一下就提在两年内要下降多少的目标。目前看，不同的城市论证是不够充分的。

环境设施投资赶不上经济发展

南都：是否可以说，1997年加大了环境投资尚能治理污染，但2000年之后，环境投资跟不上经济发展带来的污染，导致了过去十年环境污染日益严重?

王毅：1997年之前没有那么大的环境基础设施投资，直至“十五”期间，环境基础设施投资没有巨大增长，但还是维持了基本水平。问题就是经济发展过快。事实上“十一五”期间还增加了该类投资，而且还制定了具体的节能减排措施。2013年环境基础设施投资增长速度还超过了G D P，达到10%，但还是跟不上经济发展速度。而且这里还有一个环境欠账的问题，环境统计也有很多问题。发达国家在他们经济增长最快时，环境投资达到G D P的3%，但时代不同，经济体量没中国这么大，而且增速没中国这么快。更重要的是，我们还有环保设施使用率的问题，脱硫装置开了多少?污水处理厂都运行了吗?

南都：这种环保设施不使用的情况普遍吗?是否因为我们的监管不到位而导致?我们的监管体系不完善是否还导致了很多问题?

王毅：这种情况当然有，但没有系统调查过。这种情况的出现，肯定是监管不到位。监管为什么不到位?首先，监管得有队伍，要有体制保障，现在都没有。林业保护都有林业警察，环保监察大队的执法能力远远不够，环保部也希望建立起整个监察体系，但现在没有这样的制度安排。环保局没有法律授权关停工厂，关停要有附加条件，要和地方政府一起行动。一次罚款十万二十万能有多少钱?而且工厂经常和地方政府勾结，地方保护主义更是难以突破的堡垒。所以除了建立官方监控体系之外，还要发展社会的独立监察体制，要靠制度来保护生态环境。我觉得今年两会期间，可能对环保法修改有新内容，应该有更充分的讨论。现在距离2020年也就六七年时间，要做大的制度性安排很困难。常务会议两个月开一次，按照立法程序，通过一部法律可能要两三年，时间耗不起。制度不完善的情况下，要加速推进治理政策，没有法律工具实际就做不到，会产生矛盾。发达国家已经有了非常成熟的制度设计，加州的环境处罚就很细致，罚款额度从1000元到100万都有，处罚时间精确到日，什么情况下罚款，什么情况下追究刑事责任，都有非常明确的规定。这就叫精细化管理。

南都：有人认为应该在环保局建立垂直管理体系，割断和地方的联系，只做监管，加大司法诉讼力度。这样是否能够更为有效地监控?

王毅：现在环保法的修订也就是这个方向。环保法第二审时要加大公益诉讼，到第三审就扩大公益诉讼组织的范围，从原来一个又增加了一些，但是还不够。我觉得监管要多管齐下：第一，政府应有监管体系，也要有自身的独立性。第二，社会要有监督体系，要建立完善的公益诉讼制度，处罚力度要加强，让污染企业感到痛。第三，舆论监督，上市公司如果违反环保规定要停牌，著名品牌如果非法排污就影响了品牌美誉度。中国这样的大国，要信息、经济、法律、行政手段综合运用才可能有效。

建立环保指标和环保制度体系

南都：目前空气治理和水域污染治理指标化有多大意义?如果没有指标，民众又不满意，但指标设计太高，实际做不到，民众可能更不满?

王毅：确实是，我们国家自有环境目标治理以来，有多少目标实现了?从上世纪80年代起，就开始五年改善、十年偏好等等目标。多如牛毛的目标，几乎无一例外全部落空。“九五”期间实现了减少污染排放的目标，所以我印象特别深。确立指标集中治理也不是无效，比如淮河治理还是有不少成效的。所以目标还是要的，也应该适度超前。我们把环境治理当做政治任务，排在第一位，这没有问题，但不能变成政治口号。既然确立指标，就要讲清楚科学性。比如环保部要求到2015年，重点区域PM 2.5浓度年均下降5%，这个治理目标可以，但要付出多少成本?政府承担多少，老百姓承担多少?老百姓愿不愿意额外承担呢?政府由于承担成本，会不会出现经济不稳定?我觉得这些都应该而且可以讲清楚，就怕不去讲、不敢讲，那出了问题就会付出高昂代价。比如兰州为了达到减污目标，最后40天单双号限行，削减燃煤，影响城市供暖，有什么意义呢?所以我觉得这一问题首先应该好好讨论。但现在又没有很好的公共讨论环境，专家一出来说话，老百姓就骂声四起，政府说更是费力不讨好。应该建立一个很好的公共讨论机制，不经讨论就制定指标，实现不了也没有问责，也就不会被当回事。

南都：过去十年每年消耗2亿吨标准煤能源，这种情况还会持续多久?从产业结构上需要如何调整?是否调整产业还不够解决目前的环境问题?

王毅：2亿吨标准煤的能源消耗是我们综合核算的结果，当然这两年少一点，去年是1 .4亿吨标准煤。之所以有下降，我觉得很大原因是因为经济波动。我认为这一能耗趋势，未来五到十年都会继续，之后会逐步下降。这是城市化发展趋势决定的，再怎么节能减排都解决不了，即或控制高耗能产业，作用也非常有限，因为需求降不下来。大力推动电动汽车发展，但还是要燃煤来发电，还有转化问题，综合计算下来污染可能更大。从环保的角度考虑，首先调整产业结构，这是最核心因素。第二，能源结构要改变，燃煤要下降，“十三五”期间可能对燃煤有总量控制。第三，要让末端治理技术上去。从目前的预测来看，需求的峰值也就在未来五年十年。比如住宅需求基本达到峰值，然后可能需求减少，产业自然就会下去。我觉得未来五到十年是中国最困难的时期，因为经济需求还在上涨，而且不以你的意志为转移，产业结构不可能有很大调整。所以一方面要尽量发掘新技术，推广混合动力汽车，提高油品质量等等。另一方面，中国人的城市化需要转变消费模式，城镇化不一定用经济用消费用能源堆起来，这就需要我们用消费模式和消费理念来引导。

南都：从顶层目标看，到2017年环境治理能够实现怎样的目标?如果要实现“国十条”的目标，还有哪些地方要加强?

王毅：按照这个时间安排，我估计是能使什么招就使什么招了。我认为应该从长期宏观着手，环境治理应该从十年二十年考虑。用十年二十年来准备我们的技术基础，同时要把环保法、大气污染防治法、水污染防治法等相关法律制定出来，建立制度基础。按照三中全会的决议，政府治理体系要更现代化，更有效能。都讲大部制，水利部、环保部、住建部之间纷争很多，不管大部制如何建立，可以先建立一个协调机制，让这些部门有较好的协作。水域污染的治理，要在流域区域方面做好协调，没有区域性的环保机制，具体的措施就无法推动。水域的治理要按照自然本身的要素来设计政策，类似的还有空气的区域性治理。现在省市环保局都是为地方服务，这种状况一定要解决，监管体制要系统性刷新，社会监管要完善。现在讨论环境税、资源税、阶梯水价，通过市场经济价格机制能够起一方面的作用，但不能解决所有问题。

环保立法是制度建立的前提

南都：从这次环保法的修订来看，制度完善还需要多长的时间?

王毅：重新修订的环保法可能今年通过，环保部希望4月份就通过。我觉得有点急了，希望能更深入地讨论。环保法20多年前制定，已经完全不适用现实社会的需要。像环境信息公开、公益诉讼这些非常受关注的内容，都可以通过环保法完善来解决。要把法律责任、公益诉讼、管理体制、信息公开都详细说明。如果环保法这样的基本法规都囫囵吞枣、模棱两可，再制定其他的法律就没有什么意义。

南都：你提到未来五到十年，是中国环境治理最困难的时段，那还会出现怎样的危机?是否需要一些短期措施?

王毅：大气、水，都是眼前的问题，都要修订之前的治理办法。接下来就是土壤了，目前还没有公布数据。土地治理也需要花很大的成本，特别是南方地区，土壤重金属污染比较严重，需要细致研究讨论。相对短期的政策和规划都要有一个统筹的规划，没弄清源头和方向就做肯定是不成功的。以现有的技术条件，小数点百分位的事情说不清楚，但十位数还是可以搞清楚的。知道方向是什么，看准了就要马上做，不能等所有事情解决了才来做。还有大家普遍关心的垃圾问题，这是城市化的产物。垃圾分类习惯不是短期能养成的，至少要20年，培养一代人。已经在城市里生活多年的人会对垃圾分类有认识，但刚进城的人怎么可能知道呢?减量、分类、焚烧，这个垃圾处理机制是目前最好的办法。填埋、生态处理都不能解决问题，焚烧是一个相对而言能有效大规模集中处理的手段，虽然会有一些危害，但现有技术下都是可以处理的。关键是要向老百姓讲清楚可能的危害，垃圾焚烧厂的规划要做好，处理过程要公开。特别是N G O组织，需要向民众更好地说明，垃圾焚烧会产生二口恶英等有毒物质，但并非必然，焚烧过程通过技术控制可以减少有毒二口恶英。也不要幻想减少垃圾，垃圾是随着人均收入增加而增加的，跟能源一样，收入增加二氧化碳排放就增加。

南都评论记者李靖云 刘军