中国网  编者按：中共中央政治局9月30日召开会议，会议决定，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议于10月20日至23日在北京召开。

　　早在1997年，党的十五大上就明确提出“依法治国”方略，它是从现代国家治理体系以及我们党和国家领导制度，和整个社会制度化的角度来提出来的。中国正处在社会转型期，依法治国，并不仅仅是完善社会主义法律体系的问题，更涉及司法改革、依法行政等相关问题，甚至涉及党自身的完善、加强人民代表大会这一根本政治制度等一系列深层次问题。

　　本网结合这一背景，在党的十八届四中全会前夕，推出“建设法治中国——展望十八届四中全会”系列述评，多角度解读建立社会主义法治国家的成就和挑战。

　　——“建设法治中国——展望十八届四中全会”系列述评之六

　　支振锋 《环球法律评论》杂志副主编 中国社会科学院法学研究所副研究员

　　十八届四中全会的重要主题是全面推进依法治国，反腐将成为其组成部分。实践证明，没有有效的反腐，全面深化改革最终将成为空谈;而如果没有法治，则反腐也将终成镜花水月。在十八大之后迅疾的反腐风暴中，认真思索法治，既是契机，也是必然。

　　贪腐在于人性的不完美

　　官商勾结、卖官鬻爵、贪污腐败、贫富分化、环境污染、司法不公、政府失信、政党恶斗、种族撕裂、社会歧视、政治操纵、犯罪高发、道德滑坡、黑社会横行、食品卫生危机、民众移民外逃……几乎人类所有的惨剧都在这里上演，所有的丑恶都在这里肆虐!

　　也许难以想象。这，就是镀金时代的美国!

　　18 世纪60年代，内战之后，百废待兴，美国终于迎来其历史上的第一次腾飞。然而，内战英雄格兰特却成了政治“罪人”，在格兰特、海斯、克利夫兰等一系列平庸总统执政期间，美国在经济快速发展的同时，也进入了贪腐的快车道，社会诚信沦落、政府诚信丧失。在美国地方政府中操纵选举、控制市政建设、贪污腐败的“城市老板”横行近一个世纪，众议院成为拍卖行，政府成为利益交换地，而法院则是当之无愧的帮凶。

　　时人哀叹，“贪污腐败与无法无天，就是美国风气”，举国“一切向钱看”，哲学家威廉·詹姆斯痛心疾首，“整个国家，把成功理解为金钱，这是一种民族病”;1905年，有法国人绘制了覆盖45州的美国地图，发现其中25个州完全腐败，13个州部分腐败，只有6个州勉强算得上政治清明;有学者考察之后制作的美国“腐败与欺诈指数曲线” (1815-1975年)显示，1840年之后的半个多世纪是美国最腐败的时候，并在与格兰特总统的两个任期(1868-1876)大致重合的期间达到顶峰。这段历史也因马克·吐温的讽刺性同名小说而被称为“镀金时代”。

　　可以说，腐败是所有人类的顽疾，它内在于人性的不完美之中，但也是一系列制度和社会性因素综合的产物。制度的缺漏与权力的失控是社会性因素中最根本的，在腐败开始肆虐的1840年，美国虽然已经建国60多年，但制度粗疏，尚难称得上是现代国家，官员、议员和法官的腐败，从根本上说是制度性的。选举失灵，法治无力，在当时已达极致。而内战之后，大发展促进了大腐败，经济发展所导致的大规模基础设施建设和房地产开发，沦为最大的腐败渊薮之一。资料显示，1870至1913年间，美国GDP总量增长了2.4倍，其占世界GDP总量的份额从8.9%猛增至19.1%。1870年，美国铁路路轨里程仅为5.3万英里，1900年即剧增至25.8万英里，1920年为40.7万英里，半个世纪翻了8倍。铁路一响，黄金万两，随着铁路发展，房地产开发和工商业消费兴起，也给贪腐提供了更多机会。纽约“城市老板”特威德的一次贪腐即为例证，当时某县法院建设，预计25万美元的花费，实际却支出却达800万美元，一把椅子就470美元，一个保险箱就能报账40万美元。

　　权力失控是病根

　　而实际上，从人类发展的历史看，几乎所有国家在经济大发展时期，只要制度不健全、权力缺乏制衡，都会伴随着极大的腐败，即便传统上认为比较清廉的东亚和北欧，也不例外。我国的腐败也是在改革开放之后，才在更大程度上沉渣泛起的。政府对市场不适当的干预、政府保留太多不合理的行政审批、对某些企业和行业不适当的补贴、决策机制的不够民主和科学，以及官员权力的缺乏制约，都是导致腐败高发的重要体制或机制性因素。

　　尤其是一把手权力的缺乏制约，最为明显，也使得腐败呈现出向集体化发展的趋势。据媒体报道，1989年揭露的铁道部系统腐败窝案，涉及铁道部原副部长罗云光等48人。1996年，原泰安市委书记胡建学因受贿61万元被判死缓，涉及原泰安市委副书记、市委秘书长、副市长、公安局长等6人。1999年的厦门“远华案”，2000年的沈阳“慕马案”，2004年的绥化“马德案”等，也都是一查一串，一抓一窝。根据过勇对1978年以来中国查处的383个正处级以上腐败要案的分析，大部分案件都涉及数人，超过10人的就有66起，有23起系窝案。资料显示，有个省份在2000年查处的大案要案中，属集体合谋类型的就到38%，比上年增长10%，是前10年的8.5倍。广州市2002年立案侦查的案件中“窝案”、“串案”达219件，占立案总数的71%。2001年3月，最高人民检察院在向第九届全国人民代表大会第四次会议所做的工作报告中，也指出“窝案”增多，成为腐败案件的一个特点。以广东茂名腐败窝案为例：2012年广东省纪委官方通报，此窝案共涉及省管干部24人、县处级干部218人，波及党政部门105个，茂名市辖6个县(区)的主要领导全部涉案。但被立案查处的只有61人。2014年中央又“复查”茂名窝案，原茂名市政协主席冯立梅落网。最典型的是周永康案，周在漫长的政治生命中，历经能源、地方和政法等系统，对周的查处掀开了一个巨大的政商关系网络，从子女、亲属、秘书到下属，盘根错节，也使得案情错综复杂。

　　“窝案”中的涉腐官员往往形成网络，而一把手就是蛛网中最大的“蜘蛛”。一项对2003-2014年352名副厅级以上被查官员的研究显示，其中大约60%是所在单位的主要领导，俗称“一把手”。这些“一把手”主要分布在党政权力机关和国有企事业单位。在目前的体制下，“一把手”权力很大，而且缺乏监督，上级监督太远，同级监督太软，社会监督更难。在单位内部， “一把手”不仅凌驾于所有班子成员之上，有时也凌驾于法规制度之上，甚至“言出法随”。绝对权力绝对地导致腐败，但在单位内部却无人能管。而且，他们对腐败的掩盖和反侦察能力也很强，查处“一把手”难度很大。而且“一把手”往往涉及全局，牵一发而动全身，一查就勾连出一大帮秘书、下属和同僚，形成“窝案”。有时候，查处“一把手”不可避免地会影响到一个单位的正常工作，也让相关部门和官员人心惶惶，无心做事。