双重领导：政府管理的一个特色

　　政策运行，横向一个“婆婆”，纵向一个“婆婆”

　  一个地方的事物由一个地方的政府进行管理，政府的职能部门执行本级政府的决策，接受本级政府的领导，是自然和正常的，在任何国家都是如此。不过与大多数 国家中央事务与地方事务基本截然分开不同，自古以来，中国政府运行都还遵循着中央领导地方的原则，各级政府职能同构，往往中央有什么部门，省里、市里就有 相应缩小了规模的部门。这就造成了除海关、铁路等少数几个部门实行完全的垂直管理体制外，地方政府部门多数都实行一种“条块结合”的双重领导体制——即不 仅受本级政府的统一领导，而且受上级部门的业务指导或领导。例如，某个省的交通厅，既要执行省政府的决策，也要接受交通部的业务指导或领导。这就是我国政 府运行中最为典型的“两个婆婆”现象。

　　“双重领导”经常会带来负面影响

　  “双重领导”的本意，是从两个方向共同促进政策的良好运行，横向领导强调了地方的自主权，调动了地方政府的积极性，促进地方经济社会的发展;纵向垂直领 导保证国家政策的统一，并对地方政府进行约束。在“两个婆婆”目标相近时，这种管理体制效果往往较好，但一旦他们想法不一，便容易出现很多问题。

　  一个是增加决策和执行成本，如环保部决定要执行一个新的、更严厉的污染处罚政策，那么在一个把污染产业作为支柱产业的省份，往往是不会轻易服从的。那么 这个省的环保局，到底是听上级垂直部门的话进行严格执法，还是听省里的话对直管部门阳奉阴违、虚与委蛇?即便直管部门掌握了下级部门的人事任免权，由于财 权等其他权利掌握在地方政府手里，博弈也会往往进行得相当艰难。一些政策执行者甚至利用中央和地方之间的矛盾，选择有利于自身利益的执行方式。

　　更坏的问题是，一旦政策执行得不好，双重领导往往会变成“无人领导”——由于每一方都参与了政策执行, 所以每一方或多或少具有一定的领导责任, 但是每一方具体负什么责任、负多大责任往往无法界定, 因此最终执行责任难以追究。很多“踢皮球现象”就是如此产生的。

　　知名管理学大师德鲁克曾引用民谚“一个坏主人也比两个好主人为好”来批评双重领导现象。诚然，双重领导体制也并非对我国发展没有起到好的作用，但也是时候反思这一做法带来的多种弊端了。在天津爆炸的多个方面中，我们都可以窥见这一制度带来的坏处。

　　在天津事故中，处处可以窥见“双重领导”带来的负面影响

　　天津港到底归谁管?说不清

　  在天津爆炸事故发生后，不少现象让人疑窦重生，比如在发布会上，天津市的职能部门领导对很多事情都表示不清楚，比如危险品是什么，比如对天津港公安局消 防支队的情况进行切割。总给人一种天津港跟他们没什么关系的感觉，而天津港的负责人却迟迟未出席事故发布会。这让很多媒体都去回溯天津港的所属和管理情 况。网上不少人在流传，天津港是交通部直管，天津市管不到，所以新闻发布会才出现各种尴尬云云。甚至在昨日，天津市委常委、滨海新区区委书记宗国英在回应 天津港归谁管的问题时，还说得让人感觉云里雾里——“港口的管理是由交通运输部统一的、按照交通部的管理办法，由市委市政府统筹。”

　  那么到底什么情况?综合几家媒体的说法，可以说问题颇为复杂。天津港在建国之后，开始是由“政企合一”的港务局，然后在1984年开始体制改革后，由交 通部和天津市政府“双重领导，以地方为主”。2004年后，天津港挂牌成立为天津港(集团)有限公司，成为天津市国资委名下的市管国企。天津市的港口管理 部门，即天津市交通运输委员会，在“政企分离”后，依法对港口实施行政管理。而港口企业作为独立的市场主体，则依法从事经营活动。

　  换言之，天津港理论上主要还是由天津市来进行管理的。有意思的是，交通部旗下的中国交通报微博转发了一篇持这个观点的梳理文章，似在“撇清责任”。但 是，又有知情人透露，“尽管非典之后，天津港的安全、环境、卫生，都是按属地管理，但地方政府对天津港的实际控制力很弱，人事权也没有，实际上管不了。” 并称，滨海新区一副区长曾向他抱怨，自己曾协调将开发区和天津港内的污水管道合并，最后因天津港不配合而作罢。“名义上，天津港是市管国企，但实际上架子 跟央企一样大。”

　　所以，实际上到底谁在领导和管理天津港，实际上是很不好说清的，很大程度上，这都是“双重管理”体制带来的弊端。

　　涉事公司为何可以经营危险化学品业务?安监部门有苦难言

　  另一个让人感到疑惑的问题是涉事公司瑞海物流为何可以经营危险化学品业务。目前可以确认的是瑞海物流从事该业务凭借的是《港口经营许可证》，但这个证是 今年6月才获得，但2013年瑞海物流实际上就开始从事这方面业务，明显是违规无疑。现在人们最主要的疑问是，安监部门为何没能阻止这一切?

　  就在昨日，中纪委网站传出消息，正在参与天津爆炸事故处理的国家安监总局局长杨栋梁被查。很多人猜测这与天津事故有关，很多媒体甚至配发了这么一条消息 ——“杨栋梁落马前曾签署政令：部分危化品无需经营许可证”。这指的是2012年杨栋梁上任安监总局局长后签署了新版的《危险化学品经营许可证管理办 法》，规定取得港口经营许可证的企业，从事危险化学品经营活动，不需要取得经营许可证。这明显是猜测杨栋梁落马原因是为瑞海物流这样的公司开了方便之门。

　  这种猜测事实上是靠不住的，2012版《危险化学品经营许可证管理办法》实际上是依据2011年国务院通过的《危险化学品安全管理条例》来制定的，《条 例》第三十三条已经规定，依照《港口法》的规定取得港口经营许可证的港口经营人，在港区内从事危险化学品仓储经营，不需要取得危险化学品经营许可。所以 说，这个规定与杨栋梁是没有关系的。

　　那么，为何要出台这个规定?这与港口“政企分离”思路是有关的，为了让港口经营体制更灵活，更能适应市场化和国际化竞争，把涉及港口危险化学品的监管权力交给了港口管理部门也即交通部门。

　　单单这么做，把监管权力由之前的安监转移到港口部门也就罢了，但《条例》第六条偏偏还规定，“安监部门负责危险化学品安全监督管理综合工作”，这就让港口的化学品监管工作，实际上还是要有安监这个“婆婆”。

　  几年前就有学者分析了这种制度的弊端，“涉及到港区内大量危险品经营储存企业、与生产相关的危险品储存企业等监管责任界定需要交通运输(港口)主管部门 和安全生产监督管理部门的协商解决，涉及到新危化条例实施过渡期间的安全监管职责交接问题直接关系到日后安全监管的顺畅与效果，职责不清、交接不畅将会带 来监管缺位，造成互相推诿，互不负责，留下事故隐患。”“港口储存企业情况不明存在安全监管盲点危险品储存企业原由安全生产监督管理部门监管，港口行政管 理部门基本不管，部分港口企业自有储存设施的安全管理以企业为主管理。面对大量增加的危险品储存企业，港口行政管理部门对其储存量、储存介质、储存条件、 储存场所知之甚少，是否存在隐患、何处存在隐患、安全隐患的危险程度如何更是了解甚少，在此条件下接手监管可能导致无从下手，出现监管盲点。”果不其然， 据财新网日前报道，天津港管理较松致使很多化工厂从该港口“走货”，危险品运输货主多有瞒报货物危险等级现象。

　  而开始问责时，安监部门这个“婆婆”只能不知所措，回应媒体时只能用“二手消息”，“根据我们前期对企业的了解情况，企业取得的安全生产评价的报告是合 格的，经过了天津市交通港口部门的安全条件审查。”天津安监局副局长高怀友如是说。他也不能解释为什么港口部门审查的安全评测报告不能被公开查询得到。

　　不清楚小区附近为何有大型危险品仓库、不清楚港区消防员情况都可能与“双重领导”有关

　  这次事故还有很多乱象，疑似与“双重领导”有关。比如损失惨重的附近居民小区，离爆炸中心不到 800米，小于《危险化学品安全管理条例》及附属文件规定的“大型危险品仓库要距离居民区1000米”。为什么会发生这样的事情，目前没人能够解答?但事 实上，天津市环评当局是知道这里要建一个大型危险品仓库的，还批准了环评文件，但很有可能是因为最终批准建设的是港口部门，他们并没有考虑周围小区，而天 津市安监部门对此又不清楚，才造成居民区附近建成了大型危险品仓库这一事实。

　　再比如天津市公安局不清楚天津港公安分局消防员的情况，对协调指挥造成不利，也与“双重领导”有关，天津港公安局是企业编制，由企业发钱，能在多大程度上受天津市公安局的管理呢?

　　除此之外，16日发布会上天津宣传副部长被问及“事故救援总指挥是谁”，回应“这个问题下来以后我再尽快详细了解”，同样也可能是双重乃至多重领导造成的问题。

　　“两个婆婆”的弊病需要及早解决

　  “两个婆婆”的问题，与我国政府运行体制是深度相关的，想解决相关弊病绝非一朝一夕可行，但无疑也需要拿出解决方案。可行的思路是尽量区分中央和地方的 不同职责，该垂直管理的加强垂直管理，该以横向管理为主的则加强地方政府的统筹权力。总之，责任需要明确，不能争功、争利益的时候都跑过来，需承担责任的 时候则互相推诿。

　　结语

　　面对“两个婆婆”的弊病，事实上国家也并不是没有准备，各级政府都有相应《突发事件应急预案》，规定了如何统筹指挥处理，但这次事件却没有应急预案启动的报道，这是值得疑问的。 腾讯评论-今日话题