1959年4月，刚当选为中华人民共和国主席、国防委员会主席的刘少奇
同毛泽东在中南海怀仁堂后院接见出席第二届全国人民代表大会的代表

1959年6月,毛泽东回到故乡韶山,同家乡人民亲切交谈

    在八二宪法中确立党在法下原则，是吸取了过去三十多年的历史教训。之前的中华人民共和国，由于党在法上，在政制上形成了一种阴阳体制：宪法规定的明面体制是一套，权力运行的实际体制又是一套。在这种体制下，出现的极端事件之一，就是中国共产党的毛主席，打倒了中华人民共和国的刘主席。这一事件，凸显了党在法下之必要。

一、1949-1959：确立独特体制的关键十年

1. 党在法上体制之形成

自1949年9月颁布中央人民政府组织法、《共同纲领》，至1959年毛泽东卸任国家主席，十年里，中国政制形成和发展出了一种独特的阴阳体制。《共同纲领》、五四宪法及其他宪法性法律所规定的明面上的体制是一回事，权力的实际运行又是另一回事。

一是，中国共产党在整个国家机构中，迅速建立了自上而下的完整、严密、集权的组织体系。早在1949年11月，中共中央政治局就通过了《中共中央关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》。同月，《中共中央关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》要求：“凡党中央一切有关政府工作的决定，必须保证执行，不得违反。”

二是，中共逐步在全国范围内建立起了严密的“党管干部”制度，而人大对重要人事的任免则成形式。在1951年3月28日，刘少奇在中共第一次全国组织工作会议上提出，“我们党除开管理我们党的干部外，对于非党干部的任免调配及其他问题，也必须发表肯定的意见，因此，对于非党干部也需要间接地或直接地予以管理”。1953年11月，《中共中央关于加强干部管理工作的决定》要求“逐步建立在中央和各级党委的组织部统一管理下中央及各级党委的各部分管干部的制度”。1955年1月，中共中央决定颁发中共中央管理的干部职务名称表，提出“今后，凡列入这一职务名称表的干部的任免和调动，均须报经中央批准”。该决定同时要求地方各级党委制定各自管理的干部的职务名称表，以便统一管理干部体制。

三是，排他性地在军队、外交、情报等国家机关中自由发展中共党员，建立党的组织，若无党员或党组织的配合，任何国家机关都将无法正常运转。1950年7月19日，中共中央《有关各民主党派组织活动的决议》要求，“各民主党派不在人民解放军包括公安部队在内的部队中及其军事机关、学校以及军事企业中发展党员”，在情报机关、革命大学、旧人员训练班和使、领馆，“亦不进行组织活动”。而中共党员人数和党组织则迅速膨胀，在各级领导班子中占绝对高的比重。

四是，国家的大政方针政府必须向中共中央请示汇报。

“为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险”，1953年3月10日中共中央出台《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定（草案）》，要求：

今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准后，始得执行。政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请示，以便能取得中央经常的、直接的领导。

五是，自上而下建立起了同级中共党委领导政府的体系，而政府不能对中共党委发号施令。1953年毛泽东提出“大权独揽，小权分散。党委决定，各方去办”。一切重大问题都要由中共各级党委决定，对政府工作，中共各级党委普遍实行分口领导，将政府工作分为若干“口”，如工交口、政法口等，由同级中共党委的常委或分管书记负责。

与此对比鲜明的是，政府对中共党委缺乏权威。财政部党组1955年1月11日关于目前税务干部中贪污盗窃国家税款情况给国务院并报中共中央的报告中，请求国务院将该报告批转各省市党委。1月13日，毛泽东批示：“这种请政府命令党委的观点是错误的，并且不止一个部如此，请作纠正。”1月17日，毛又批示：“由国务院向各省市委下达命令的办法不妥，此类内部命令，似由国务院与党中央联名下达为宜。”

就这样，党在国家之上，形成了一套不见诸于宪法规定的、控制一切国家权力的机制。对于这种撇开宪法的做法，并非没有反对的声音。但是，这种声音在反右中被严厉地镇压下去了。

2. 党在法上体制之强化

在反右运动中，连“党政不分”，“以党代政”，“独揽用人权”等等，都被当成右派分子“通用的说法”。把党权约束在宪法之下的问题成了禁区。此后，党在法上的体制进一步强化。毛泽东的个人权威，也随之水涨船高。