地税之所以不差钱，是因为有超收税款返还

　　超收税款返还，是地税部门和地方政府“互利”的结果

　  湖北黄冈地税修楼的过程可谓“有钱任性”：老楼仍可使用，却“顶风作案”修建豪华大楼;不仅有办公楼，后面还有给单位职工的福利房;立项只有4500 万，总价却达将近2亿……黄冈地税之所以如此富有，是因为它有其他政府部门少有的一项收入——“超收税款返还”，而这笔钱是地税部门和地方政府“互利互 惠”的结果。

　  “互惠互利”的说法看起来有些奇怪——地税部门明明就是地方政府的一部分，甚至是很核心的一部分。但为了贯彻“收支两条线”，增强税收的独立性，地税官 员是由上级政府而不是同级政府任命的。所以某种意义上来说，地方政府和地税并不算“一家人”——然而在具体施政过程中，各种因素促成了地方政府和地税部门 “互利互惠”的关系。

　  自1994年我国实行分税制后，地方政府的税源渐渐不足，但又承担着诸多事权，收支平衡困难，而旧预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则 编制，不列赤字”，面对这种局面，一些地方政府只好“通过加强征管或一些拨款收入”填补赤字。其中，加强征管就离不开地税部门的“帮助”。

　  离不开地税部门的“帮助”，所以政府也就投桃报李，如山西省大同市人民政府2009年下发的《财政收入超收奖励办法的通知》曾规定，国税局、地税局完成 市政府下达的收入任务，奖励500万元，各部门实现财政总收入每超1个百分点，再奖励20万元，地税最多奖励700万元。

　  对于地税部门来说，这些奖励收入通常也在部门预算之外，非常隐蔽地变成了地税部门随意取用的小金库，他们自然也愿配合地方政府超收。而地方政府对地税部 门的照顾也无微不至，曾有审计厅对其下某地方税务局进行审计，结果发现，该税务局三年间从当地政府共获取补助经费占该地方税务局三年经费总额的47%，政 府补助金的17.02%用于办公楼装修，67%用于职工发放奖金。不仅有超收税款奖励，还有各种补助经费，地税部门自然不差钱。

　　地方政府何以能够对地税部门这么慷慨?

　  地方政府奖励税务部门几百万元也就罢了，现在甚至连一栋耗费2亿元建大楼的钱都拿的出来，这让人不免感到诧异。出现这种巨额返还的奥秘，是地方政府对超 收资金的自由裁量权。按照惯例，每年第一季度各级人大审议批准的本级预算执行情况中并不包括当年超收资金预算安排。超收资金的规模，通常需要等到预算年度 结束之后才能最终具体确定，而在下一年度的预算收入安排草案中，通常也不包括上年的预算超收资金。这就是为什么政府对于预算超收资金的使用拥有极大的自由 裁量权。超收资金已然游离了预算监管，甚至成为某些政府部门的“第二预算”。这就是地税不差钱的由来。

　　但这笔钱地税部门根本不该拿

　　看到黄冈地税花钱如此任性，不少人呼吁要对“超收税款返还”制度进行反思，并加强对这笔钱的监管。实际上，这笔收入地税部门根本就不能拿：按照我国新预算法规定，超收收入只能用于冲减赤字或补充预算稳定调节基金，以补助或者奖励的形式发给地税部门已属违法。

　  也许会有人反驳，新预算法今年才开始实施，原预算法对超收收入使用并没有明确规定，奖励是以前发给地税系统的，不能算犯法。但实际上，财政部早在 1985年就下发过《关于制止财政税务机关发放财政超收分成奖的通知》，不准用财政收入发放财政超收分成奖、税务超计划提成奖，这一通知并没有废 除，2009年国务院法制办还专门对此进行了重申;并且，这也违反了《中华人民共和国预算法实施条例》的相关规定。

　  不仅是从法律上来说这笔钱地税部门根本不该拿，拿这笔钱的理由也根本不成立——通常这笔钱是为了“激励”税务部门完成税收计划，但任谁都知道，税收增长 最大的原因是因为经济发展(这是所有辛勤工作者的功劳);而且各级政府在编制本级预算的时候，往往会刻意低估预算收入，人为地扩大超收规模，甚至出现鼓励 超收的局面。“超收”能归结于税收部门征管水平提升的，能有多少?

　　再说，根据“税收中性”原则，税款并不是收得越多越好，税交多了，企业、个人的负担就增加了。把超收的税款返还给地税部门甚至个人，谁能服气?

　　在新《预算法》下，地税部门和地方政府“互利”关系也很难改变

　  有人认为，在旧《预算法》实施期间，地税部门的税收任务完成情况不仅是其主要政绩，也是主要的考核指标，甚至在一些地区实行一票否决制等强考核机制，这 才使得税收计划由预测目标演变为必须完成的政治任务。而新《预算法》“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”的规定，可以让地税部门更加超 脱，再加上税收超收奖励与预算法相悖，地方政府和地税部门的“互利”关系很快就会改变。

　  这种想法未免过于简单。众所周知，目前经济增速已经在减缓，财政收入增长的减缓趋势则更为明显。若中央财政出现预算不平衡，还可以通过发债来弥补收入缺 口。而按照新预算法的规定，省及省以下的各级地方财政发债会受到严格制约，靠发债弥补赤字的空间十分有限，当预算出现短收时，第一选择仍将是要求税务部门 努力完成预算收入目标，这样税务部门的收入任务压力也就无从缓解。实际上，国家税务总局早就就明确了税收计划的指导性，并在计划编制、考核等方面作出了持 续改进，但依然无法缓解各级政府层层加码税收任务的现象。

　  可以推断，只要地方政府没有足够的除税收以外的平衡预算手段，地方政府对地税的依赖就很难减轻。即使地方政府不能明目张胆地给予地税部门超收税款奖励， 但依旧可以通过各种补助性经费对地税部门进行“激励”，地税部门和地方政府互利互惠的关系很难有实质性的改变，地税依然会是地方政府中重要的实权部门，这 样的一个部门是不会“差钱”的。

　　“超收税款返还”反映了一种税收冲动，这种冲动如今很有害处

　　如前所述，地方政府之所以慷慨地给地税部门和个人发钱，看中的就是他们能够因此而多征税。多征税的深层冲动，来自于可以用更多的税款收入进行投资，投资可以拉动经济增长，而经济增长与地方官员的晋升有密切关系。这就是中国形成“投资驱动型经济”的深层原因。

　  在这种驱动之下，随之而来的税收乱象多不胜数。学者冯海波指出，这些乱象包括各种虚增税收，视税收任务完成情况而不是法律来考虑是否给企业退税，强行要 求企业延迟抵扣税款等等。更可怕的是，当税收收入任务完成不了时，还有当地政府出面向企业“借税”的现象;甚至有些地税部门会“买税”，即个别地方基层政 府以回扣、返点等“优惠政策”从外地买税充账。

　　由种种乱象构成的税收冲动，的确取得了很大的 “成绩”。复旦大学教授韦森估计，自2002年以来，财政收入翻番了约9.5倍，年平均增长率约20.39%，而同一时期的GDP平均增速为 10.57%，前者差不多是后者的2倍，这还未计入预算外收入。但这种近似“杀鸡取卵”的做法，长远来看肯定对经济有害。不仅会加重企业负担，还可能导致经济决策失误，整个地区经济的发展都可能受到影响。

　  如今，为了扶持小微企业的发展，中央和地方已经颁布了一系列减税措施，不过，这在很多经济学家看来并不够，韦森认为，“应该考虑总量减税而不是结构性减 税，减税才能促使企业增加外贸出口，增加就业，才能提高居民消费比例，转变经济增长方式，现在减税将来才能增加政府财政收入。”也就是说，减税政策一定要 做到 “实质性减税”。

　  另外还要完善地税体系的建设。地方政府的税收冲动，还与地方税税种过少有关。1994年分税制改革后，地方税的体系建设一直不完善，经常导致基层财政困 难、过分依赖土地收入等诸多问题。目前营业税是地方主体税种，随着营业税改征增值税的推进，地方主体税种收入大大缩小。这使得一旦税收情况不太好、财政压 力大时，地方政府就会对地税中的小税种乃至非税收入加强征管。这部分地方政府的收入尤其缺乏监管，也更容易出现不当使用的情况。要想减弱这种税收冲动，需 要进一步合理化国税和地税的区分，完善地税的体系建设，如把资源税作为支柱财源等等。

　  然而即使采用总量减税，完善了地税体系，如果考核地方官员的方法不做出改变，投资拉动经济仍然是“百试百灵”的短期增长灵策，如果地税部门和地方政府 “互利”关系没有根本改变，在我国税收征管的相关法律还不完善，税务机关的自由裁量权很大的情况下，各种税收乱象能有多少改变，究竟能有多少减税的成果被 普通人享有，依旧会是很大的疑问。

　　结语

　　贫困市黄冈豪华的地税大楼向人们展示了地税部门的雄厚财力，这不是一个个例，而是一个制度性的嘲讽。是时候该依法杜绝这种现象了。 腾讯评论-今日话题