违的“约”是指 “计生合同”

　　既然说违约，就得有“契约”。这里是指“计生合同”，即计生部门直接或者委托居委会、村委会等基层部门和育龄夫妻签订的有关计划生育的合同(契约)。根据 2005年陈震、李庆红发表的论文《我国计划生育合同解读》，各省在计生管理条例中的规定不尽相同，分为三类：北京、上海等地没有提到合同;江苏、浙江、山东等地规定居委会、村委会等基层组织可以根据实际情况，选择性地签订合同;而重庆等地则是强制性地要求签合同。

　　以华商报这篇报道为例，陕西省的计生条例的确有规定，“村民委员会、居民委员会应当依法制订村(居)民计划生育公约，与无固定工作单位的已婚育龄夫妻签订计划生育管理服务合同。”

　　按理说，签合同是好事情，行政机构自己放下身段来和公民签约，有商有量，少了强制意味，多了服务之意。可是这“违约金”却很不对劲。

　　但是“计生合同”往往正当性不足

　　“合同”是个筐，什么都敢往里装

　　搜索“计生违约金”的新闻，会看到下面这些标题：《不参加计生检查要收违约金?》(都市快报)、《迁户口要交计划生育违约金?》(梅州日报)、《诸城一村民办准生证遭强制捐款 违约金变公益事业金》(齐鲁网)……从计生检查到迁户口再到办理准生证，原因不重样。

　　双方地位不平等，合同合法性存疑

　  “计生合同”算是行政合同中的一种，类似的有政府特许经营合同、公共工程承包合同、国有土地承包合同等等。但就算冠有“行政”二字，也得守“合同”的规 矩，不能强制签约，也不能违反法律规定或者侵犯一方的法益。可在实践中，许多地方直接把本地的计生法条甚至一些土政策给转换成合同了事，对公民的责任和惩 罚都做了严格规定，没有“讨价还价”的可能性。这样的合同不过是徒有表面而已。

　  以华商报这个案例来做讨论。报道称，居民陈先生来到社区开介绍信，打算给自己孩子上户口，因为妻子刚生产完，半年内不能上环，所以社区干部告诉他，没上 环开介绍信要交 1000元计生违约金。这里有两个问题：第一，上户口是具有中国国籍孩子的一项宪法权利，是与生俱来的，不可以被剥夺。第二，公民有知情并选择避孕方式的 权利，中华人民共和国人口与计划生育法是这么规定的。所以倘若陈先生的“计生合同”中有相应条款，那么并不合法;倘若没有这样的条款而收取违约金，那么就 涉嫌“欺诈”了。

　　所以，违约金谈不上什么正当性

　　上环、查环、办准生证……违约金可用的地方太多，凡是行为看起来和计生有一点沾边，似乎就可以适用，从方方面面来“督促”人们自觉“计生”。这其实是毫无立场可言的罚款管控手段。例如，因为身体暂时上不了环便缴违约金，这不人道也不正当。

　　甚至，一些“计生合同”是没有规定违约金的，基层工作人员却熟练地“使用”着。

　　并且对这笔资金也缺乏监督

　　收上来的违约金都到哪里去了呢?这又是个问题。以齐鲁网去年的报道《诸城一村民办准生证遭强制捐款 违约金变公益事业金》为例，反映问题的臧女士告诉记者，她不交钱就办理不了二胎准生证，而当时村委负责人向她解释说这些钱都将作为计划生育的保证金，然而奇怪的是她拿到的单据却出自一个名为诸城市经济联合社的单位，而款项的用途则注明是公益事业。

　　在钱的去向上，违约金可能比社会抚养费还要复杂。因为涉及的名目多，单笔数额往往不显眼，查起来反而不容易。此外，还有些违约金说好是要退回的，可是退着退着也不知退去了哪儿。

　　在“全面二孩”时代，更该警惕“计生合同”陷阱

　　“计生合同”的兴起本身就是个前车之鉴

　　不少地方的计生条例强调“计生合同”是由居委会、村委会来签订。我国有基层自治的相关法律体系，而把“计生合同”纳入到这个系统之后，那些强制性的罚款或者规定便成为了“自治”的一部分，一切都看起来合法又合理，是社区居民、村民“民主”的产物。

　  然而，事实并非如此。根据国家卫计委流动人口计划生育服务管理司副司长苏荣挂曾发表的《计划生育村民自治工作问题研究》一文，2002年前后，“《人口 与计划生育法》及与之配套的《计划生育技术服务条例》对计划生育行政行为作了严格限制，一些以往行之有效的带有强制色彩的管理手段不得不予以取缔，使得基 层干部感叹‘没法有法儿，有法没法儿’ 。他们希望利用村民自治的形式，弥补‘生育过程’ 管理手段的缺失，即：把以往的合同管理与村民自治、订立村规民约结合起来， 以使对‘生育过程管理’ 有一个合法的形式。”

　　所以，“计生合同”恐怕很难称是有关部门有了“服务”意识的产物，反而是应对法律的变更做出的手段。苏副司长的论文中还引用了这样一个很到位的评价——“在工作指导思想上不是对村民权利的保障， 而是让村民通过‘民主形式’对自身权利进行限制，在原来的基础上绑上了新的绳索。”

　　“民治”变相改为“治民”之外，“计生合同”更是把管理从区政府、乡镇政府完全下沉到了村、社区这一级，较以往管得更细。

　　得小心一些地方利用“合同”来做幌子，继续做计生捆绑

　  华商报11月28号还报道了这么一条新闻：2008年，张女士的孙女出生，儿子、儿媳妇商量不再生育二胎，就签了《放弃生育二孩协议书》，并领取了独生 子女奖励金4000元。可去年儿媳妇怀孕了，她到村上办准生证，但被要求退还之前领取的奖励金，还要付违约金，她觉得不合理，就迟迟没办成。今年2月，小 孙子出生了，最近孩子生病住院，因无准生证，参加的合疗(编者注：即合作医疗)无法报销。张女士说，他们同意退还奖励金4000元，但被要求另交4000 元违约金。

　　返还奖金没问题，可是还得交4000元的违约金太说不过去了。这个例子反映出，一些以前签订的“合同”对于二孩政策留有不合理的干扰功能。

　  还有一个更加“无辜”的案例，去年4月，《羊城晚报》报道，“(4月)10日，中山市卫计部门公布，申请‘单独二孩’不能捆绑任何附加条件。11日，东 区起湾社区一对夫妻前往居委会办理‘二孩’申请时，却被告知必须签订《计划生育合同书》，合同书明确规定生育二孩后应在90天内结扎，并在合同上约定 200元至600元不等的违约金。”

　　上面这个例子则说明，“全面二孩”放开后，由于惧怕政策调整、松绑，“合同”恐怕会更普遍，以变相强制保证某些部门的利益。

　　结语

　　不管是什么样的合同，不平等签订的都谈不上违约一说，更不能以“合同”来做变相的罚款与捆绑。