十二届全国人大三次会议审议通过的《政府工作报告》提出，今年的工作任务之一是，“对已在城镇就业和居住但尚未落户的外来人口，以居住证为载体提供相应基本公共服务，取消居住证收费”。

    对此，北京大学社会学系教授陆杰华向《法制日报》记者表示，《政府工作报告》是各个部门重点任务的体现，结合去年年底国务院法制办公布《居住证管理办法（征求意见稿）》，可以预测，居住证制度今年“肯定会有一个突破”。

    对外经贸大学教授李长安告诉《法制日报》记者，居住证的好处在于，“你即使没有当地的户口，也可能享受到当地的公共服务”。

    全国流动人口达到2.5亿人

    国家统计局今年2月26日发布的数据显示，截至2014年年末，全国人口为13.6亿人，其中流动人口2.5亿人。

    今年2月，国家发改委已经表示，2015年将积极落实户籍制度改革意见，推动出台居住证管理办法。

    此前两个月，在公安部报送的《居住证管理办法（送审稿）》基础上，国务院法制办征求相关单位意见后，会同公安部反复研究修改形成了征求意见稿，并向社会全文公布，征求各界意见。

    根据征求意见稿，公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，只需符合“有稳定就业、稳定住所、连续就读”3个条件之一即可申领居住证。

    征求意见稿规定的基础公共服务共9项：免费接受义务教育；平等享有劳动就业权利；基本公共就业服务；依法参加社会保险；缴存、提取和使用住房公积金；基本公共卫生服务、计划生育服务和奖励优待；公共文化体育服务；法律援助和其他法律服务；国家规定的其他基本公共服务。

    另有6项便利公共服务：按照国家有关规定办理出入境证件；机动车登记；申领机动车驾驶证；报名参加职业资格考试、申请授予职业资格；办理生育服务证及国家规定的其他便利。

    根据征求意见稿，居住证持有者符合一定条件后可以申请转为常住户口，具体落户原则由居住证发放地政府确定落户条件。

    陆杰华认为，征求意见稿规定的基本公共服务，对于改善2.5亿流动人口的整体生存状况非常重要，能够促进和当地人进行社会融合。

    李长安则提出，在新型城镇化趋势下，流动人口进入城市后，需要更加便捷的基本公共服务，征求意见稿中的规定还是不够。此外，居住证和户籍之间的门槛还是太高，并不是很多人能够获得户籍。

    陆杰华表示，作为基本公共服务，流入地政府应该不打折扣地提供，缩小与户籍人口之间的差异，但是，考虑到自身的财政承受能力和户籍管理需要，对于其他公共服务，可以按照从易到难的思路逐渐提供。

    居住证制度是户籍改革的过渡

    国家层面探索居住证制度顶层设计始于2010年。

    2010年5月，国务院转发的国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》中提出：“进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。”

    这是国务院文件中首次提出居住证制度。

    在此之前，我国自改革开放以后出现了规模庞大的流动人口，在2005年就达到了1.5亿人。

    李长安表示，其原因在于，改革开放以后的户籍制度改革，逐步降低了农民进城的门槛，户籍藩篱逐渐松动。

    针对规模庞大的流动人口，2005年10月，公安部提出，户籍改革将以具有合法固定住所作为落户的基本条件。

    公安部副部长黄明在2013年年末总结改革开放以来的户籍制度改革时表示，改革的难点之一，是“户籍上附着的利益较多，需要逐步剥离。户籍管理制度本身的改革并不复杂，核心的问题在于许多公共服务和社会福利政策与户籍挂钩”。

    破解户籍制度改革困局的思路也是剥离户籍上附着的利益。国务院发展研究中心社会发展研究部副研究员王列军表示，居住证制度是一种较为现实的制度改革路径，流动人口通过居住证阶梯式获得当地权益。

    基于此，自2002年至2012年，全国已经有包括广东省在内的多个省份和上海市、辽宁省沈阳市、吉林省长春市、河南省郑州市等20多个城市开始探索居住证制度。

    2012年2月，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》中的表述是：“逐步实行暂住人口居住证制度，具体办法由公安部会同有关部门研究制定按程序报批后实施。”

    当年年底，公安部将起草的居住证管理办法（草案）上报国务院，根据草案规定，居住证将不设置门槛，覆盖所有流动人口。

    陆杰华认为，这项改革的过程“比较艰辛”，但改革“已经迫在眉睫，越早越好越主动，无论是中央还是地方”。

    呼吁加快户籍制度改革步伐

    改革的紧迫性已成为社会共识。

    2014年7月30日公布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中提出，通过推进户籍制度改革，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，基本建立以合法稳定住所和合法稳定就业为基本条件、以经常居住地登记为基本形式的户口迁移登记制度。

    李长安告诉《法制日报》记者，其中最大的亮点是，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度。

    当年年底，国务院法制办公布《居住证管理办法（征求意见稿）》。

    陆杰华建议，居住证管理办法涉及多个政府部门，比如教育部、人口计生委、发改委、财政部等，从顺利落实的角度，应该以国务院的名义颁布实施，上升到行政法规的层次，利于居住证制度的稳定。

    李长安强调，居住证制度设计的根本目的，是让进入城市、拥有稳定工作、有稳定居住场所的流动人口直接变成户籍人口，所以，推进居住证制度的同时，要加快户籍制度改革步伐。

    一个佐证是，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出的改革目标是，到2020年，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。（记者 陈磊）