近年来，中国的公益慈善事业得到前所未有的发展。据统计，2013年我国接受社会捐赠的总额达989亿元，是2006年的捐赠总额的近10倍；截至2014年6月底，我国社会组织的数量已有56.1万个。

    然而，接连发生的“郭美美事件”“李连杰壹基金被指贪污三亿元善款”“李亚鹏嫣然天使基金遭质疑”等，为慈善事业的发展蒙上了阴影。

    呼唤慈善立法的声音由来已久。尤其是2008年以来，共有800多人次全国人大代表提出制定慈善法的议案27件，社会各方面多年期盼制定慈善法。

    在社会各界的热切期盼中，慈善立法加快了脚步——10月30日，慈善法草案终于提交全国人大常委会初次审议。

    “随着慈善事业的发展，在慈善领域出现许多新情况新问题，为了激发慈善组织活力，增强全社会慈善意识，规范慈善行为，促进慈善事业健康发展，有必要制定一部专门的慈善法，完善慈善法律制度。”全国人大内务司法委员会副主任委员王胜明作草案说明时表示。

    首次明确“慈善”定义，采用“大慈善”概念

    事实上，民政部早在2005年就开始牵头起草慈善法，其间数易其稿，2008年年底曾将草案提交国务院法制办。但这次由政府系统内部启动程序的立法尝试，由于社会各界分歧较大、对慈善的定义未能取得共识等原因，未能顺利提交全国人大常委会审议。

    “难产”近10年后，在2013年10月30日十二届全国人大常委会公布的五年立法规划中，慈善事业法位列第一类项目，即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案，确定由全国人大内务司法委员会牵头起草。

    2014年2月24日，全国人大内务司法委员会召开慈善事业立法领导小组第一次全体会议，列出了立法时间表和路线图。

    2015年5月，全国人大常委会公布今年度的立法工作计划中就包含了“慈善事业法（10月）”。此次慈善法草案提交审议，可谓如期上会，只是名称从“慈善事业法”变为了“慈善法”。

    制定慈善法，首先要明确何谓“慈善”。这也是长期以来各界争论不休的一个焦点。

    事实上，慈善有广狭两义，“小慈善”指的是扶贫济困救灾，“大慈善”含义更广，只要是有利于社会公共利益的活动都属于慈善。此前，由几大高校分别发布的5个慈善法民间版本中，都对慈善范围作出了较宽的定义。

    此次立法，最高立法机关充分吸纳民间建议，采用了“大慈善”概念。草案第三条对慈善活动作出界定，规定：本法所称慈善活动，是指自然人、法人或者其他组织以捐赠财产或者提供志愿服务等方式，自愿开展的下列非营利活动：（一）扶贫济困、扶助老幼病残等困难群体；（二）救助自然灾害等突发事件造成的损害；（三）促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展；（四）防治污染和其他公害，保护和改善环境；（五）符合社会公共利益的其他活动。

    “根据我国慈善活动的实践做法，把扶贫济困救灾作为慈善活动的重点，同时又为慈善事业的进一步发展拓展空间，与国际慈善活动的发展趋势基本一致。”王胜明对为何如此规定解释说。

    严格规范慈善行为，强化信息公开

    2014年12月17日，北京市朝阳区人民法院一审宣判，判决朝阳区民政局败诉，要求它在15个工作日内重新答复网络爆料人周筱申请的政府信息公开。

    几个月前，周筱向朝阳区民政局和卫生局申请政府信息公开，希望获取嫣然天使儿童医院的验资报告和实际出资来源，均遭到了拒绝。

    从2013年12月中旬开始，周筱持续质疑中国红十字基金会嫣然天使基金存在巨额善款下落不明，已经沦为基金发起人李亚鹏的个人牟利工具。其最核心的观点就是，嫣然天使基金及其管理方——中国红十字基金会在善款来源、使用等方面，财务信息公开程度不够，公众无法监督。

    实际上，类似的事件，近年来层出不穷。一些全国性慈善社会组织遭遇的信任危机，几乎都与公众质疑财务不透明有关。

    “只有提高慈善组织公信力，增强慈善活动透明度，才能保障慈善事业健康发展。”王胜明强调。

    在强化信息公开方面，草案作了专章规定，要求主管部门以及慈善组织必须做到信息公开。除具体规定慈善信息公开应当真实、完整、及时，不得有虚假记载和误导性陈述外，还区分募捐的不同情况，明确规定信息公开的对象、内容及其程序。

    以最常见的向社会公众募捐、慈善项目运作为例，草案规定，公开募捐、慈善项目运作周期大于六个月的，至少每三个月公开一次具体情况，公开募捐活动、项目结束后三个月内应当全面公开有关情况。

    “强调信息公开，是此次立法对公众关切的积极回应。哪些信息必须公开，哪些信息只有当事人提出申请后才能公开，哪些信息不宜向社会公开，应当有基本的法律依据。例如，慈善组织的募捐收入与捐款去向，应当向社会公布，但捐赠者与受助者的信息却应当尊重其意愿，可以不公开。此次立法为慈善组织信息公开提供了一个基本的规制，是一个大的进步。”郑功成说。

    金锦萍则指出，作为慈善组织，不存在对一般公众信息公开的义务。在信息公开的问题上，“政府应承担更多责任，比如负责建设统一的信息披露平台等，慈善组织不应该承担无限责任，必须要厘清权利和义务的边界”。

    对此，草案规定，国务院民政部门应当建立统一的慈善信息系统，县级以上政府民政部门应当建立或者指定慈善信息平台，及时向社会公开慈善信息。

    此外，草案还区分不同主体募捐以及不同种类募捐，对募捐资格、方式及其程序分别作出规定，特别对开展公开募捐作了较为具体的规定。

    慈善组织须向民政部门登记，满两年后方可公开募捐

    慈善组织，是开展慈善活动的重要抓手，草案对慈善组织的设立、内部管理、行为规范等作了较为全面的规定。

    草案明确，设立慈善组织，应当向县级以上政府民政部门申请登记。已经设立的社会组织，符合慈善组织条件的，可以向原登记的民政部门申请变更登记为慈善组织。

    对公众最为关注而且经常发生问题的慈善募捐，草案规定，慈善组织自登记之日起可以向特定对象进行非公开募捐。依法登记满两年、运作规范的慈善组织，可以向原登记的民政部门申请公开募捐资格证书。民政部门经审查，没有发现其受到本法规定行政处罚的，应当发给公开募捐资格证书。

    对于类似红十字会等机构，草案同时规定，法律、行政法规规定自登记之日起可以公开募捐的慈善组织，由民政部门发给公开募捐资格证书。

    “明确设立取得公开募捐资格的门槛，就是为了保护捐献者的爱心不受欺骗，有利于规范慈善领域秩序。要求满两年后才可公开募捐，则可视为对慈善组织公募资格的更加谨慎之规，它的好处是有利于增强慈善组织的公信力。”全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成表示。

    北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍则指出，公众更应该关心的是慈善组织获得公募资格之后，能不能更好地运用公募资源，“能不能公募得来钱，以及能不能把钱用好”。

    “公募资格是一把双刃剑，拥有更大权利，也意味着更多责任，接受更多公开监督，按照规定，公募基金会每年募得善款的70%是要花出去的，以什么方式用出去，之后能不能让公众获得充分信息来信任你，让他们继续支持你，才是最重要的。”她说。

    此前，在深圳登记的壹基金通过网络在全国募捐曾引发争议。慈善组织募捐是否有区域限制？草案对此予以明确，规定：慈善组织开展公开募捐，应当在其登记的民政部门行政管理区域内进行，但捐赠人的捐赠行为不受地域限制。

    针对时下流行的网络募捐，草案也作了具体规定：具有公开募捐资格的慈善组织，可以通过互联网开展募捐。在省级以上民政部门登记的慈善组织，可以通过其网站或者其他网站开展募捐。在设区的市和县级民政部门登记的慈善组织，可以在其登记的民政部门建立或者指定的慈善信息平台开展互联网募捐。

    加强慈善监管，鼓励社会监督

    2011年，网络红人郭美美冒用红十字会工作人员身份炫富，引爆公众对包括中国红十字会在内的慈善组织公信力的大质疑。近几年，类似事件的发生频率加快，“红十字会租借仓库”“壹基金风波”等都是监管缺位的典型代表，此外，政府部门监管越位、错位等现象亦层出不穷。

    “这说明，我国慈善领域失范现象严重，不容忽视，慈善事业的发展急切需要尽快构建合理有效的监管制度。”北京师范大学中国社会管理研究院研究员谢琼指出。

    慈善法草案不仅明确了民政部门为监管主体，而且还详细规定了民政部门的监管职责、监管措施以及监管程序等。“尤其是规定了经批准，可以查询慈善组织的银行等金融账户，这无疑为民政部门提供了更为有效的监督手段，具有重要意义。”谢琼说。

    此外，草案还规定了年度报告制度：慈善组织应当每年向民政部门报送年度工作报告，包括经审计的财务会计报告、年度开展募捐活动以及接受捐赠情况、开展慈善项目情况。

    据了解，目前，民政部门对社会组织的管理采取的是年检制度。“根据简政放权、放管结合的要求，经和民政部协商一致，草案规定了年度报告制度，未规定年检制度。”王胜明说。

    郑功成认为，变“年检”为“年度报告”不是减弱监管，而是监管方式发生了变化。民政部门虽然放松了年检制，却必定要依法强化对慈善组织与慈善活动的全过程、全方位监督。

    “过去只重门槛与年检，忽略了全过程的监督，实际效果并不理想，因为它会增加守法者的运行成本，却无法保证让违法者得到惩治。因此，全过程、全方位监管是未来慈善事业监管的合理取向。”郑功成强调。

    此外，草案在提倡行业监督的同时，还鼓励社会监督，规定：任何单位或者个人发现慈善组织、慈善信托有违法行为的，可以向民政等有关部门或者慈善行业组织投诉、举报。有关部门或组织接受投诉、举报后，应当及时调查处理。

    草案同时强化了法律责任。慈善组织有违反信息公开义务、未按照规定进行年度报告、擅自公开募捐、擅自改变捐赠财产用途以及私分、挪用或者侵占慈善财产等情形，有违法所得的，由民政部门予以收缴，转赠给宗旨相同或者相近的慈善组织，并可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以1万元以上10万元以下罚款；情节严重的，吊销登记证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（记者 殷泓 王逸吟）