图一：问卷中调解组织是否出具书面调解函的统计

图二：问卷中调解工作人员是否赞同重复调解的统计

核心提示：河南省焦作市中级人民法院作为多元化纠纷解决机制改革的全国示范法院，在该项改革工作中进行了诸多探索。本报告以焦作市两级法院的司法实践为样本，采取调查研究、实地走访、问卷取样、座谈论证等研究方法，对当前诉调对接机制中存在的单向输出典型问题进行分析，并着重从实践层面对构建双向互动型诉调对接机制提出了相应建议。

一、诉调对接工作单向输出情况的问题分析

（一）“调-立”单向输出——有关重复调解的调研分析

在诉前委派调解类案件中，诉调对接中心缺乏对案件在起诉前是否经过其他调解组织调解这一情况的过滤，这会导致案件在调解——立案——调解的环节中重复流转，浪费司法资源。

1.显性过滤条件缺失——调解组织是否出具书面调解函存在区别对待。

对于自行寻求调解的当事人，如果纠纷调解不成的，有8个调解组织不对当事人出具书面意见，另有2个调解组织会出具书面意见，但是该书面意见亦不会交付当事人，而是呈报内部的上级部门。而对于法院委托调解的案件，无论调解成功或者不成功，10个调解组织均会制作书面答复，随卷交付法院。（见图一）2.隐性过滤条件缺失——法院对于重复调解缺乏明确规定。

课题组通过发放问卷的方法对50名调解员进行了问卷调查，有15名调解员赞同重复调解，认为反复调解可以加强调解工作的效果，更加有利于定分止争，占比30%；有35名调解员则反对重复调解，认为重复调解浪费司法资源，建议法院对此类案件直接立案进行审理，占比70%。（见图二）

（二）“调-确”单向掌控——有关司法确认案件的调研分析对于因无法通过审查而不能进行司法确认的案件，在调研过程中，有14位调解员表示未遇到该情况，在遇到过该情况的36位调解员中，有14位调解员表示是当事人将该情况反馈给调解员，占比38.9%；有14位调解员表示是法院工作人员通过电话将该情况反馈给调解员，占比38.9%；有5位调解员表示是法院通过书面形式将该情况反馈给调解员，占比13.9%，另有3名调解员通过其他方式知晓该情况，占比8.3%。即通过法院口头或者书面的渠道获知案件无法进行司法确认的占比总计52.8%，仅刚刚过半数。

（三）“调-审”单方权威——有关案件审理结果反馈情况的调研分析

当前诉调对接机制多局限于“调-立对接”或“调-确对接”，而非“调-审对接”，因此当案件进入审理阶段时，多数法官由于办案压力大，且无制度性的约束，无暇顾及案件结果的告知情况。通过对50名调解员的问卷调查，有48名调解员表示了对案件审理结果的关注，占比高达96%，大多数调解员表示，案件的审理结果对于他们今后处理相似纠纷具有典型意义，可以通过掌握法院的判决尺度来有针对性的加大调解力度，便于纠纷的顺利调处。

二、双向互动型诉调对接机制的理论效力分析

（一） 调解活动应当具备“阻却”或者“加速”立案的效力

课题组认为需要赋予调解工作加速立案的效力，也即，已经过调解组织调解无果的案件，当事人前往法院起诉时，无需再进行诉前调解。即便该案件属于应当进行诉前调解的案件，出于简化诉讼，节约司法资源的目的，该案件可直接办理立案手续。

（二）调解活动应当具备后继的强制力

为加强和规范司法确认制度，焦作中院专门出台了相关规定，其中专项列举了人民法院司法确认不予受理的案件类型：（一）不属于人民法院受理范围的；（二）不属于收到申请人民法院管辖的；（三）申请确认婚姻关系、亲子关系、收养关系等身份关系无效、有效或者解除的；（四）涉及适用其他特别程序、公示催告程序、破产程序审理的；（五）调解协议内容涉及物权、知识产权确权的；（六）调解协议的争议标的超过50万元的；（七）其他不宜由人民法院受理和确认的。同前文对比可以看出，焦作市法院对于司法确认的受理范围要严于最高法院的规定。其中较为尴尬的是，可以通过诉调对接转办的案件类型如离婚纠纷、相邻权纠纷、农村土地承包流转纠纷等，并不符合司法确认的条件。也就是说，按照焦作市法院的规定，上述特定案件类型，假如当事人起诉到法院，通过诉调对接方式转交给调解组织，而当事人在调解组织达成调解协议后，却不能进行司法确认，只能以撤诉方式结案。

（三）调解活动应当具备固定案件事实的确定力

1.固定力——无争议事实记载的扩大适用。

课题组认为，在非讼调解领域，该阶段所形成的个人陈述等内容不得作为后续诉讼过程的证据，除非涉及违法犯罪，则公、检、法相关机构不得随意调取上述记录。而在诉调对接领域，应当区别于调解组织自行处理的非讼类案件，此类案件双方当事人在调解组织调解过程中所作出的针对案件事实的陈述应当可以作为后续案件审理过程中的证据使用，但当事人对于案件处理结果的表态不应当作为法院的裁判依据。但是此处的内容固定的范围应当大于最高法院关于无争议事实记载的范围。在肯定诉调对接活动对案件事实固定力的前提下，可以适当扩宽无争议事实记载的范围，最好采用法院审理案件过程中庭审笔录的做法，全程记载当事人的调解过程。部分调解组织已经开始针对此问题进行探索创新，例如某县司法局下属医疗纠纷调解委员会，为保证医疗纠纷处理的公平公正和公开，实现调解过程的全程留痕，该组织采取了视频记录的办法，即在调处医疗纠纷时，现场放置一台摄像机，全程记录医患双方的调解过程，使调解活动有痕可追、有迹可循。但在视频资料的使用问题上，课题组认为，应当与无争议事实记载制度相结合，原则上以无争议事实记载内容为主，进行后续的案件审理，而调解组织的视频资料则保留备查，在当事人尤其是原告申请的情况下，法院可以通过调取证据的方式来进行证据收集。

2.确定力——司法确认的审查标准应适当从宽。

焦作市法院在进行司法确认的有关规定中，对内规定了如下的审查标准：（一）当事人是否具有民事行为能力，委托代理人是否有代理权；（二）调解协议是否是当事人的真实意思表示；（三）调解协议是否违反法律、行政法规的强制性规定，是否损害国家利益、社会公共利益或者第三人的合法权益，是否损害社会公序良俗；（四）调解协议内容是否明确、规范、具体；（五）人民调解委员会等调解组织、调解员是否存在强迫调解或其他严重违反职业道德准则的行为；（六）调解协议是否涉及人民法院正在审理或者执行的案件；（七）其他需要审查的内容。走访中，课题组发现，法院对于司法确认最大的顾虑在于虚假诉讼，所提出的严格的审查标准实际上是出于自我保护的需要。但从宏观角度看，多元纠纷解决机制改革的最终期望是建立国内的ADR制度，大幅减少诉讼案件，重塑社会矛盾疏导机制。因此在鼓励非讼调解的目的下，就不应当对非讼调解作出过多的限制，法院在进行审查时应当制定从宽的审查标准，甚至可以探讨对此类案件仅进行程序性审查。实质性审查应当由配套的非讼调解监督机制来代替，即建立新的、成熟的非讼调解监督机制，这应该是调解组织、纪委、公安、检察院等多部门联动的一个监督机制，而不应当由法院独自承担。而对于程序性审查，则建议从受案范围、管辖、特别程序等方面做出排除性陈述即可，具体的程序性审查要件，可在审判实践中进一步总结，但标准从宽应当是原则和方向。

三、构建双向互动型诉调对接机制的建议

在实证分析的基础上，课题组就双向互动型诉调对接机制的建设，提出如下建议。

（一）以服务为前提，以分流为目的，加深“调—立”互动程度

首先诉讼服务前置。在今后的工作中，应当将与诉讼相关的权利义务告知书、诉讼文书写作模板、诉讼费计算办法、举证通知书、诉讼风险须知等提前放置在调解组织办公场所内，并设置立案咨询的热线电话，使法院的便民诉讼服务提前为当事人提供便利。

其次推行调解前置。参考我国审判实践，因部分涉及婚姻家庭、宅基地、相邻权等与群众生活息息相关的小标的案件占了民事案件相当大的比重，且此类案件的调解效果要明显优于判决效果，故对此类案件可以推行调解前置程序，在调研的基础上，甚至可以硬性规定某特定类型的案件必须经过调解前置后才能立案，促进案件的繁简分流。

最后过滤重复调解。对于在立案前已经过调解组织处理的纠纷，当事人到法院起诉后就应当加快立案进程。杜绝案件在调解组织和法院之间反复流转，彻底避免重复调解的现象发生。

（二）以协调为基础，以沟通为渠道，加大“调—确”互动力度

首先取消双重标准。应当通过调研论证，厘清人民法院不宜进行司法确认的案件类型，并使之与诉调对接的受理案件类型相一致。争取实现能够进行诉调对接的案件都能够进行司法确认。同时，课题组建议在此基础上，进一步扩大司法确认的适用范围，除不属于人民法院受理范围、不属于人民法院管辖以及适用特别程序的案件外，尽量不再人为地提高司法确认的门槛。

其次设定有限审查。在今后的司法确认工作中，法院应当尽量降低目前的审查标准，给予调解组织更大的权力范围和活动空间，并通过日常培训、司法建议等方式，帮助调解组织实现自我管理、自我约束和自我监督，使调解组织在工作中享有更高的自主性和灵活性。对于司法审查的标准，课题组建议简化审查内容，以程序性审查为主，设定有限审查原则，对于已经达成的调解协议，尽量维系其稳定性和确定性。

最后调确结果互通。改革目前诉调对接中存在的单方话语模式，建立调确结果的互通机制。对于调解协议无法进行司法确认的案件，应当以书面形式函告调解机构，载明不宜进行司法确认的原因和下一步工作建议，并由诉调对接中心负责后续的释明答疑工作。

（课题组成员：李玉杰  张同泰  王曙光  张 杰  陈 娟）