制图/李晓军

努力实现以良法促进发展保证善治

全国人大常委会2016年立法工作回眸

截至11月,全国人大及其常委会今年共制定慈善法、网络安全法、电影产业促进法等7部法律,通过了全国人大常委会关于香港特别行政区基本法第一百零四条的解释,并对民办教育促进法、野生动物保护法、节约能源法等25部法律进行了修改。

法制网记者  朱宁宁

在经济社会发展中,改革提供动力,法治提供保障,而立法是法治的前提和基础。

2016年是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年。一年来,全国人大及其常委会认真贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神,按照实施修改后的立法法和调整后的立法规划,坚持从改革和经济社会发展的实际出发,贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,坚持科学立法、民主立法,紧紧抓住提高立法质量这个关键,充分发挥立法的引领和推动作用。

截至11月,全国人大及其常委会今年共制定慈善法、网络安全法、电影产业促进法等7部法律,通过了全国人大常委会关于香港特别行政区基本法第一百零四条的解释,并对民办教育促进法、野生动物保护法、节约能源法等25部法律进行了修改。这些重大的立法活动,为协调推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,提供了坚实的法律支撑和制度保障。

坚持党对立法工作领导

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证,是中国特色社会主义法治之魂。

今年初,以习近平同志为核心的党中央总结多年来党领导立法的经验,出台了关于加强党领导立法工作的意见。党对立法工作的领导,包括党中央领导全国立法工作、研究决定国家立法工作中的重大问题,有立法权地方的党委按照中央大政方针领导本地区立法工作。做好党领导立法工作必须遵循以下基本原则,即坚持主要实行政治领导、坚持民主决策集体领导、坚持充分发挥立法机关作用、坚持依法依规开展工作。

一年来,全国人大常委会坚定坚持党对立法工作的领导,认真贯彻落实经党中央批准调整的立法规划,抓紧抓好重点领域立法,不断提高立法质量,努力实现以良法促进发展、保证善治。

截至11月,由全国人大常委会法工委起草、修改提请常委会会议审议的法律草案有17件,已由常委会会议审议通过8件。具体包括:完成了境外非政府组织境内活动管理法、国防交通法、资产评估法、网络安全法、电影产业促进法等法律的制定工作；完成了野生动物保护法、民办教育促进法、海洋环境保护法等法律的修改工作；完成了修改外资企业法等4部法律、修改节约能源法等6部法律、修改对外贸易法等12部法律3个决定的立法工作。

同时,继续做好民法总则、公共文化服务保障法、中医药法、环境保护税法等法律草案的起草修改工作；做好红十字会法、中小企业促进法、测绘法、证券法修订草案等法律草案的修改完善工作。

尤其值得一提的是,鉴于党的十八届四中全会对编纂民法典提出了任务要求,全国人大常委会将编纂民法典列入了调整后的十二届全国人大常委会立法规划。其中,制定民法总则(即民法典总则编)列入了2016年立法工作计划。这也成为今年全国人大常委会立法工作的一个重头戏。在深入开展调查研究、梳理分析主要问题、广泛听取各方面意见的基础上,民法典的编纂工作进展顺利。

记者还获悉,法工委已启动部署了同步开展民法典各分编的起草工作,会同民法典编纂各参加单位梳理了各分编在理论和实践中的主要问题,研究设计了各分编的工作方向。

落实中央司法改革精神

作为国家一项重大改革,当前,司法体制改革正积极稳妥推进,各项试点工作取得了阶段性成果,积累了不少好的经验。但与此同时,也遇到不少新情况、新问题。

为落实中央司法改革精神,2016年,全国人大常委会法工委在相关刑事立法领域作了大量的研究工作。

首先,按照全国人大常委会立法工作规划和2016年立法工作计划,积极参加国务院法制办、司法部牵头成立的社区矫正立法协调小组工作,对社区矫正法起草中的重要问题开展研究调研,积极为立法工作做准备。

其次,积极配合中央政法委、外事委、司法部等单位,共同研究国际刑事司法协助法草案起草中涉及的有关重大问题,做好草案提请常委会会议审议准备工作。

再次,积极进行刑事被害人救助立法的研究起草工作,对近年来全国人大代表相关的议案、建议以及地方立法、中央有关文件、国外立法进行了研究梳理,并就救助对象、救助机构、标准和程序以及救助资金来源和保障等问题进行了专题研究。

第四,根据中央反腐败协调小组会议通过的《关于贯彻落实中央政治局常委会议精神加强国际追逃追赃工作任务分工意见》要求,深入研究关于刑事缺席审判的法律理论,取得阶段性成果,并向中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室报送了关于建立刑事缺席审判制度的研究报告。

除此之外,法工委还继续开展了多个刑法相关问题的研究,对现有的刑法条文、罪名情况进行梳理,并对1997年刑法全面修订以来历次修改的相关规定的执行情况进行调研,就刑法有关问题积极开展研究工作,包括规划建设管理违法行为、吸毒后驾驶机动车行为、违反安全生产的行为、故意传播艾滋病行为、电信诈骗行为、伪造药品临床数据行为等。

支持推动全面深化改革

在支持和推动全面深化改革方面,全国人大常委会坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治,通过立法工作,保证重大改革举措于法有据、顺利实施。

以授权决定形式支持相关改革试点工作,并对此前的有关授权试点工作加以完善。通过了关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定,并规定常委会2014年授权最高人民法院、最高人民检察院在试点地区开展的刑事案件速裁程序试点工作,按照新的试点办法继续试行。听取审议最高人民法院关于人民陪审员制度改革试点情况的中期报告,听取审议最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告等,对进一步完善有关试点工作提出明确要求。

统筹修改部分法律中同类或者相关的规定。先后审议通过关于修改节约能源法等6部法律的决定、关于修改外资企业法等4部法律的决定、关于修改对外贸易法等12部法律的决定,把改革实践中行之有效的做法在法律上固定下来,为进一步深化行政审批制度改革和政府职能转变提供法律支持。

贯彻落实党中央关于民办学校分类管理改革的决策部署,修改民办教育促进法。落实“推动环境保护费改税”“落实税收法定原则”等改革任务,对环境保护税法草案进行了审议。

一线探访

基层立法联系点成为群众参与国家立法“直通车”

让“高大上”立法接上地气

法制网记者  朱宁宁

过去,立法在人们眼里是高大上,如今已走入寻常百姓家。

为了使立法更好地反映人民意愿,让立法更加“接地气”,2015年7月,全国人大常委会法工委确定上海虹桥街道、甘肃临洮县、江西景德镇市、湖北襄阳市为基层立法联系点。

一年多来,这些基层立法联系点工作已经发挥出了积极的作用。2016年,全国人大常委会法工委共有7部法律草案8次征求联系点意见,有效收集了不同地区不同阶层群众的意见,对修改完善法律草案、增强法律的针对性和可操作性发挥了重要作用。

记者近日来到位于上海市长宁区虹桥街道的基层立法联系点进行探访。

联系点拉近百姓与立法距离

上海虹桥街道基层立法联系点,是我国东部地区唯一的联系点。

记者在联系点看到,约50平方米左右的场地,涵盖了人员办公、普法宣传、群众接待及工作展示等功能,这里已成为热心立法工作人士的常聚之地,成为立法相关意见在基层的汇聚点。

全国人大代表、上海市长宁区虹桥街道虹储居民区党总支书记朱国萍说,过去普通百姓感觉立法工作是在北京人民大会堂里进行的国家大事,与自己离得很远,与自己的工作生活也没什么直接关系,现在通过立法联系点可以直接对法律草案提出意见和建议,感觉一下子拉近了与立法工作的距离。

为了从队伍上对联系点予以保障,虹桥街道搭建了“一体两翼”的组织架构,即以信息员为主体,以顾问单位和专业人才库为两翼补充。目前,虹桥街道基层立法联系点的信息员队伍已达250人。

值得一提的是,这支信息员队伍建设来之不易。建立基层立法联系点的任务下达之后,信息员队伍如何建、怎么建?当时的意见并不一致,最主要的分歧就在如何推荐信息员。

有观点认为,信息员队伍应当精英化,选取教授、律师等专业人员较为合适。但也有观点认为,应该让普通老百姓成为信息员主体,不强调职务,也不强调身份,主要由社区百姓和白领员工来担任,遴选条件主要就是政治上过关、生活和社会阅历要广,这样更有利于听到原汁原味的基层意见。

最终,一支由社区居民和白领员工为主体的信息员队伍出炉。一年多来,这些志愿者的认真和热情让虹桥街道办事处副主任郭凯动容:“上海经常下雨,但只要通知开座谈会,他们都风雨风阻,甚至一些上了岁数的人也能及时赶来,积极性都特别高。我们的一位信息员是退休教师,在征求慈善法草案意见时,她讲到西部贫困地区的孩子时甚至几度落泪。”

数据显示,虹桥街道目前已完成反家庭暴力法、慈善法等8部法律草案的意见征询工作,归纳整理各类意见和建议120余条。

年轻干部到联系点挂职锻炼

“在这里,不管是领导干部的法治思维,还是老百姓的法治意识都很强,依法治国的理念已经深入人心。”说这话的人,是目前挂职虹桥街道党工委副书记的谭喻。她的另外一个身份,是全国人大常委会法工委国家法室一处副处长。

据介绍,全国人大常委会法工委积极推动基层立法联系点建设工作,专门选派干部到联系点挂职锻炼和蹲点调研。今年选派了3名年轻干部到甘肃临洮县和上海虹桥街道挂职锻炼,谭喻就是其中之一。

从最高国家立法机关,到基层立法联系点,虽然只有几个月时间,但她却有很多感受:“我所在的国家法室参与了两次选举法修改,这次挂职,我亲历了上海市区县人大换届选举,比如选举法规定的代表候选人与选民见面制度,老百姓普遍反映很好。”基层的工作实践,让谭喻真正感受到了法律条文如何在基层生动落实。

选派干部到基层立法联系点的方式,既让联系点成为培养锻炼立法干部的重要基地,让挂职和蹲点干部在实践中磨练,在“接地气”中增长才干,又推动了当地法治建设,助推了联系点工作。

加强联系点工作规范性管理

记者从全国人大常委会法工委了解到,各个联系点工作按照工作规则要求正有条不紊地进行,工作机构、人员配备和制度建设等方面同步推进,已取得积极成效。

襄阳人大将联系点建成基层群众参与国家立法的“直通车”和全国人大民主立法、开门立法的“最前线”,加强对联系点工作的规范性管理。

景德镇市联系点的“三级”联动机制让立法更接地气,尤其是该市法检两支队伍积极参与联系点工作,热心立法,已在法检系统设立专门联系点和联络员。

临洮县在征求意见过程中,注重考虑利益各方、弱势群体和有关专业人士意见,在纵向上保证“深入基层”,工作中突出“六个结合”。

上海虹桥街道联系点坚持体现基层特色、地区特色、法律特色,广泛覆盖辖区内党政部门和法院系统、居民区、国际社区和商务区,树立明德崇法的建言献策基本原则,组建了“一体两翼”组织网络,专门开辟和建设联系点工作阵地。

此外,为了防止工作流于形式,两个立法联系点还明确了相应的工作职责。上海虹桥街道从最基本、最易于操作的角度出发,对职责进行了准确定位,初步明确了联系点工作八个方面的职责；临洮县明确了立法联络员应当履行的包括加强政治理论和业务学习、积极参与立法调研、对法律草案提出意见建议、及时收集社情民意等在内的9个方面的职责。

完善探索汇集民意集中民智

作为新尝试,基层立法联系点在实际工作中也遇到了一些问题,如一些立法联络员或信息员的现有法律知识结构和政策理论水平还不能很好地适应工作要求,法律综合素质还有待进一步提高；有的接触立法调研工作少,感性认识多、理性思考少；有的由于接触立法业务少,对法律草案理解不到位,所提意见和建议针对性不强；工作经费短缺,草案征求意见时间不够等。

针对这些问题,基层也提出了不少意见和建议,如建议加强工作指导,明确制度规范,制定基层立法联系点工作具体指导意见,明确基层立法联系点设立程序、工作职能、运行机制、规范要求及保障措施等内容。

再比如,希望能更加注重工作实效,贴近群众生活,在听取意见中,形式上要简单实用,避免“地毯式轰炸”“撒网式”征求意见,避免成为新的形式主义,增加基层负担。要贴近群众生活实际,让群众切实从参与立法的过程中感受到立法的态度,在法律制定后得到真正的实惠。

越是居庙堂之高,越要食得人间烟火。法律的生命力在于实施,只有“接地气”的法律,实践中才能行得通、真正管用。立法机关所要做的,就是使法律符合社会实际情况,符合人民的根本利益,真正让法律能够有效发挥作用,为人民群众带来实实在在的好处。

立法者说

图为全国人大代表、全国人大法律委员会委员、清华大学法学院教授周光权。

全国人大法律委委员周光权眼中的2016年立法关键词

转型中国立法创新平衡感

法制网记者　　朱宁宁

作为全国人大法律委员会委员、全国人大代表、清华大学法学院教授的周光权,他的这一年,可谓从头忙到尾。

“截至目前,全国人大法律委员会今年至少审议了18部法律,我基本上都参与了。”

这18部法律,既有像网络安全法、境外非政府组织境内活动管理法、国防交通法等一些对国家安全来说很重要的法律,也有像慈善法、民法总则这种对老百姓来说很重要的法律。在周光权看来,今年的立法工作对社会发展和百姓生活有着更加重大和立竿见影的影响。

“判断一部法律立得好不好,标准其实很简单,那就是管用、好看。”周光权用了转型中国、立法创新和平衡感3个关键词来概括了今年立法工作的最大特点。

周光权从2008年就开始参与全国人大法律委员会的工作。这么多年下来,他已经适应了法律委繁重的工作节奏。一讨论就是半天、为几个字反复推敲争论……这些都是法律委工作的常态。回顾今年的立法工作,有一些法律草案的审议过程给他留下了深刻印象。其中,最为深刻的就是民办教育促进法修正案草案。

教育问题,最为牵动公众的神经。民办教育促进法修正案草案事关重大利益调整,涉及面非常广。尤其是有一项内容从一开始就引发全社会关注,并伴随不小的争议——那就是对民办教育实行分类管理,且义务教育阶段民办教育不得营利的规定。一方面,民办教育界有声音认为,这不是“促进法”,而是“促退法”,甚至有人悲观地认为,“选择营利早死,选择非营利晚死,早晚都得死”。另一方面,支持者则认为,义务教育是国家义务,也是国家的战略决策,如此规定才能倒逼国家进一步深化义务教育阶段改革,担负起国家职责。

“此次民办教育促进法修改注重对受教育者、教职工和出资人利益的平衡,对未来民办教育如何健康发展也将起到至关重要的作用。”回忆起当时这部法律的审议过程,周光权说,“这部法律在提请常委会会议审议之前,在法律委审议时争论就很激烈。后来提交常委会会议审议时,争议仍然很大。委员们对进行营利和非营利分类管理各有什么利弊、法律修改可能会带来哪些积极和消极的影响,都反复进行了论证。”

最终,十二届全国人大常委会第二十四次会议以124票赞成、7票反对、24票弃权,表决通过了关于修改民办教育促进法的决定,首次明确可以举办营利性民办学校,允许举办实施学前教育、高中阶段教育、高等教育以及非学历教育的营利性民办学校。同时明确不得设立实施义务教育的营利性民办学校。

“这部法律的修改,对于全面促进教育事业发展、深化教育领域综合改革、构建公办民办教育共同发展的办学格局,加快推进教育现代化,满足人民群众日益增长的多样化教育需求和经济社会发展需要,具有重要而深远的意义。”周光权说。

谈到今年的立法工作,有一个重头戏不得不提,那就是民法典的编纂工作。拟于2020年完成编纂的民法典不仅涉及民法制度,更关系到国家整体法治格局。作为民法典编纂工作的奠基引路之举,民法总则草案今年提请全国人大常委会会议审议,标志着最高立法机关编纂民法典的工作正式迈出了第一步。

周光权说,结合各方意见,法律委每次对民法总则草案进行审议的时候,都会对一些重点内容进行周密考虑。“比如,民事权利种类应进行什么样的立法设计?保护环境、民事主体不得滥用民事权利等内容是否都要写入原则中?农村集体经济组织的法人地位如何确定?未成年人受到性侵害的诉讼时效如何进行特殊设计等等,这些都是委员们热议的焦点。大家会反复地进行斟酌、推敲,有时候还会发生很激烈的争论。”

对一些公众关心的权益保障问题,民法总则草案及时作出了积极回应。“这点尤其体现在监护制度的设计上。”周光权说,为了更好地保护未成年人、失能老年人和智障残疾人等,民法总则草案扩大了被监护人范围,将智力障碍者以及因疾病等原因丧失或者部分丧失辨识能力的成年人也纳入被监护人的范围。

除此之外,对一些社会反响强烈的热点问题,立法也都给予了积极回应。如网络安全法、民法总则草案中都对个人信息保护、防止网络或电信诈骗作出了详尽规定。

回望今年全国人大常委会的立法工作,作为参与者,周光权感受颇深。在全面深化改革、全面推进依法治国的进程中,运用法律手段调整利益关系已成为共识。如何实现立法和改革决策相衔接、如何发挥立法对改革发展的推动作用、如何确保党的路线方针政策成为全社会一体遵循的法律规则,这些都给立法工作者带来了新的挑战。

“转型时期的立法工作,既要对新的利益进行重新分配,又要对旧的利益关系进行再调整,立法可谓难上加难。因此,立法者需要做的,就是学会倾听,要有平衡、协调的能力,要掌握好分寸。”采访最后,周光权给出了他对立法工作者的释义。