制图/李晓军

全国人大常委会加强对法律实施情况和“一府两院”监督

综合运用多种方式形成监督合力

法制网记者蒲晓磊

法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。全面推进依法治国,重点就在于保证法律严格实施。

我国立法数量多、节奏快,要让法律发挥最大作用,必须确保法律真正得以贯彻落实。否则,良好的立法就会流于形式,无法发挥治国理政的应有职能。

2016年,全国人大常委会通过开展执法检查、专题询问、听取和审议专项工作报告、专题调研等多种方式方法,形成监督合力,严格依法进行正确监督、有效监督,加强对宪法法律实施情况的监督检查,促进“一府两院”依法行政、公正司法。

执法检查

实现31个省区市全覆盖

检查法律的实施情况,是全国人大常委会监督工作的重点。

今年,全国人大常委会对食品安全法、水法、促进科技成果转化法、环境保护法、道路交通安全法、安全生产法等6部法律开展了执法检查。

“通过执法检查,发现法律在立法、执法等方面存在的问题,并对此进行分析研究,是这次执法检查的目的所在。因此,希望大家少谈一点成绩,多谈一些问题。”

“需要说明的是,全国人大常委会的执法检查,到地方来主要是了解法律在地方的实施情况,通过地方的实际情况印证法律实施情况的整体判断,不是检查省政府等各级地方政府的工作。请大家畅所欲言,不要有什么顾虑。”

……

执法检查组在执法检查时多次强调,了解法律的实施情况与存在的问题,是执法检查组的目的所在。为此,执法检查组在专题汇报、一线座谈、实地检查外,还采取了随机抽查、明察暗访、问卷调查等新的检查措施。全国人大常委会对6部法律开展的执法检查,紧扣相关法律的贯彻落实,突出建议措施的现实针对性和可操作性。

近年来,安全生产形势保持了总体稳定态势。今年上半年实现事故总量和大部分行业领域、大部分地区事故“三个连续下降”,其中事故起数和死亡人数同比分别下降8.8%和5.3%。但与此同时,安全生产形势依然严峻,重特大事故多发势头仍未得到有效遏制。

安全生产法作为我国安全生产领域的综合性、基础性法律,是安全生产工作长治久安的根本保障。为加大安全生产法的宣传贯彻和实施力度,进一步推动依法治安、依法保安,提升安全生产工作法治化水平,全国人大常委会在全国范围内开展了安全生产法执法检查。

这是全国人大常委会第二次组织开展安全生产法执法检查,也是对2014年12月1日实施的新安全生产法首次开展检查。

连同委托自查和前期调研的省份,此次执法检查实现了全国31个省区市全覆盖。

从检查的情况看,国务院各有关部门、各级地方政府高度重视安全生产工作,安全生产形势继续保持稳定态势,但仍存在安全生产基础不够牢固,部分地方“红线意识”不强,部分企业主体责任不落实,监管体制机制不完善、能力不适应等问题。

值得关注的是,全国人大常委会开展的环境保护法执法检查,与安全生产法执法检查有着诸多相似之处。

同样是修法后的首次执法检查,有着“史上最严”之称的新环保法施行一年多来,受到广泛关注。全国人大常委会今年在全国范围内开展环境保护法执法检查,是首次对新环境保护法实施情况进行检查。

同样是覆盖面广。执法检查组分成5个小组,分赴河北、山西、黑龙江、河南、广西、贵州、云南、宁夏等8个省、自治区开展检查工作。全国人大常委会还委托其他23个省区市人大常委会分别对本行政区域内环保法的贯彻实施情况进行检查。

同样是系统性强、工作量大。执法检查期间,环保法执法检查工作坚持问题导向,务求工作实效；发扬钉钉子精神,注重工作系统性；各方密切配合,准备充分。检查组深入到23个地市,在各地召开21次座谈会,实地查看了工业企业污染治理、城市污水垃圾处理处置等方面106个项目,力求掌握真实资料,全面了解法律贯彻实施情况。

有的执法检查报告在提请全国人大常委会会议审议期间,还引发了全国人大常委会组成人员关于相关法律修订的讨论。

9月2日,十二届全国人大常委会第二十二次会议对全国人大常委会执法检查组关于检查水法实施情况的报告进行了分组审议。针对报告中提到的小型农田水利设施产权制度改革急需尽快破题等突出问题,多位全国人大常委会组成人员建议,要进一步完善法律法规体系建设,通过大力宣传水法和加大水利执法力度,为加快水利改革发展提供法治保障。

专题询问

突出针对性注重实效性

把执法检查和专题询问衔接起来,形成一个比较完整的监督链条,是全国人大及其常委会这些年在监督方式上的重要创新之一。

全国人大常委会2016年监督工作计划也明确表示:结合听取和审议全国人大常委会食品安全法执法检查报告、环境保护法执法检查报告、安全生产法执法检查报告,以常委会联组会议形式开展专题询问,是全国人大常委会2016年监督工作计划中的重要内容。

“目前全国土壤污染的总体情况如何?特别是耕地的重金属污染情况,包括污染的面积、分布、程度、主要污染源等。受污染的农用地,特别是受重金属污染的耕地及工业污染地块的治理和用途管控中存在着哪些困难和问题?采取了哪些措施?有何成效?下一步有何工作打算?”在11月4日的专题询问会上,全国人大常委会委员王明雯围绕土壤污染抛出了一连串问题。

王明雯的问题,得到了环境保护部部长陈吉宁、国土资源部部长姜大明、住房和城乡建设部部长陈政高的答复。

“2005年到2013年全国土壤污染状况的初步调查结果表明,全国土壤污染状况点位超标率是16.1%,其中耕地土壤点位超标率是19.4%。但这并不是代表19.4%的土壤全污染了。这是两个完全不一样的概念。”陈吉宁说。

“我们认为,当前受污染的农用地及其工业污染场地的治理和用途管控中,最突出的问题还是缺乏专门性法律法规,同时相关技术标准体系也需要建立和完善。”姜大明接着作了补充回答。

随后,陈政高介绍,在落实国务院“土十条”当中,住建部承担着许多任务,这些任务归纳起来主要就是“两个严格管控”:第一个严格管控,是指严格管控已经被污染的工业场地。第二个严格管控,是管控空间布局,防止新增土地污染。

全国人大常委会组成人员问得犀利,相关部门负责人答得详细——这样的场景,在专题询问时并不少见。

询问时间长、角度犀利、问题数量多,这些特征已经是专题询问的常态。有数据统计、有原因分析、有对策研究,也已成为相关部门负责人回答询问时的“规定动作”。

专题询问的目的,在于突出针对性、注重实效性、增强互动性,把经过努力可以解决的突出问题作为询问重点,充分发挥专题询问对推动改进工作的建设性、促进性作用。

听取和审议报告

促进依法行政公正司法

听取和审议国务院关于“六五”普法决议执行情况的报告；审议国务院关于2015年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告；听取和审议最高人民法院关于深化司法公开、促进司法公正情况的报告；听取和审议最高人民检察院关于加强侦查监督、维护司法公正情况的报告……听取和审议专项工作报告,是全国人大常委会对“一府两院”展开监督的重要方式。

受国务院委托,环保部部长陈吉宁在今年4月向十二届全国人大常委会第二十次会议作2015年度全国环境状况和环境保护目标完成情况的报告。值得一提的是,这是全国人大常委会按照新环保法首次开展的一项监督工作。

新环保法第二十七条规定:“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况。”因此,这既是全国人大常委会认真贯彻党中央大力推动生态文明建设、推进绿色发展战略部署,认真贯彻落实新环保法制度规定的一项重要举措,也为地方人大依法开展有关工作提供了重要参考和借鉴。

11月5日,十二届全国人大常委会第二十四次会议举行全体会议,分别听取了最高人民法院院长周强作最高人民法院关于深化司法公开、促进司法公正情况的报告,最高人民检察院检察长曹建明作关于加强侦查监督、维护司法公正情况的报告和关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告。

11月6日,十二届全国人大常委会第二十四次会议对上述三个报告进行了分组审议。分组审议期间,全国人大常委会组成人员对于报告中取得成绩予以肯定的同时,也提出了一些改进工作的建议。

在对最高人民法院关于深化司法公开、促进司法公正情况的报告进行分组审议时,与会人员对我国近年来的司法公开工作予以了高度评价,与此同时,有多位委员指出,目前的司法公开还存在选择性公开及公开内容不全面充分等问题,还有一定的随意性、政策性。建议继续依法推进司法公开,对司法公开标准进行立法,将公开的范围、公开的流程、公开的标准以及在保障公开过程中的一些技术标准等,进一步规范形成制度化。

“常委会今年将深化司法公开作为最高人民法院专项工作报告的内容,选题非常好,因为司法公开既能促进司法民主,又能促进司法公正。”全国人大常委会委员王胜明在分组审议时指出。

王胜明同时认为,最高人民检察院关于加强侦查监督、维护司法公正情况的报告很好,报告中大量数字表明,检察机关在侦查监督方面取得的工作实绩。常委会听取加强侦查监督的工作报告,是维护司法公正的重大措施。

“关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告,是根据常委会授权决定提出的。现在人大授权有两个特点,一是有期限；二是中间还要有一定的监督。所以最高人民检察院按照常委会的规定提出这个中期报告,这项工作总的进展情况还是好的。”全国人大常委会委员沈春耀说。

听取和审议计划、预决算监督报告,是全国人大常委会加强对“一府两院”工作监督的另一重要方式。

在6月举行的十二届全国人大常委会第二十一次会议上,受国务院委托,审计署审计长刘家义作2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。

刘家义指出,审计署按国务院要求加强了跟踪督促,整改效果历年最好。2015年12月,全国人大常委会听取了国务院关于整改情况的报告,提出了审议意见。有关部门、单位和地方认真落实,目前基本整改完毕,促进增收节支和挽回损失等增加到6083亿元,制定完善制度5947项,处理5500多人。

针对6月审计查出突出问题整改情况的报告,全国人大常委会将在12月进行听取和审议,对2015年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况进行跟踪监督。

记者观察

以问题为导向给法律实施“体检”

法制网记者蒲晓磊

“执法检查要紧扣相关法律的贯彻落实,突出建议措施的现实针对性和可操作性,形成交办、督办机制,增强整改落实效果。”全国人大常委会2016年监督工作计划对执法检查作出了要求。

在跟随执法检查组随行检查前,我一直在想,执法检查会通过怎样的方式去实现计划中的目标?

我在跟随全国人大常委会执法检查组赴安徽、浙江、陕西等地进行执法检查的过程中,逐渐找到了答案。

行程紧凑。每次执法检查,执法检查组需要在4到5天的时间内,至少去3个城市进行执法检查。白天,执法检查组通过召开座谈会、实地检查等方式了解情况。晚上,执法检查组成员还要根据白天了解到的情况,修正和完善第二天的工作计划。时间虽然紧张,但是,该检查的地点、该开的座谈会、该找的人员、该听的建议,每个环节都不会“缩水”。总之,执法检查的任务不因时间紧张而减少分毫。

形式多样。执法检查的形式,并不拘泥于简单地走走看看,而是以问题为导向,通过多种方式来听取各方面的意见。召开多场座谈会,听取来自政府部门、专家学者、一线执法人员、相关行业工作者等各个方面的意见和建议；实地检查,到与法律相关的一线执法部门、工厂、企业、施工现场等地进行了解；暗访检查,有时候会随机指定检查地点,来了解法律的实施情况。总之,执法检查的方式尽可能多样。

刨根问底。无论是召开座谈会还是实地调研,执法检查组的发问都能够直指法律实施过程中的关键问题。有时候,执法检查组突然抛出的几个问题,会让当地政府部门的工作人员慌了神。有时候,为了鼓励一线执法人员畅所欲言,执法检查组还半开玩笑地对当地政府部门说:“你们下去可不能批评这些说实话的同志。”总之,检查中发现的问题都不会被轻易漏掉。

覆盖面广。在座谈会人员的构成上,既有当地省政府、地市级政府相关部门负责人,也有一线执法的工作人员,还有来自相关行业的专家、工作人员；在实地检查的地点中,既有当地的重点工程和企业,也有取得成功经验的社区和一线执法的工作部门。总之,检查覆盖到的人员与单位尽可能全面。

在跟随执法检查的过程中,我感受到执法检查所遵循的重要原则,那就是坚持问题导向——找出法律实施过程中存在的共性问题,推动解决这些问题。

代表手记

人大制度是依法治国的保障

图为全国人大代表陈瑞爱。

讲述人:陈瑞爱(全国人大代表、华南农业大学教授、博士生导师)

1954年9月15日,一届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法》,从此确定人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人大制度经过60多年的探索和发展,特别是改革开放30多年的加强和改进,已处在一个比较完善和巩固的时期,为我们全面深化改革,全面建成小康社会,实现“两个一百年”的奋斗目标,真正实现依法治国奠定了制度基础,提供了制度载体和制度保障。

人大制度与依法治国有密切的内在关联,人大作为立法机构,承担了解释宪法、立法修法、法律监督、保持法律统一等职能。依法治国的很多环节跟人大息息相关,人大制度提供了一种制度设计,让国家的权力真正掌握在人民手中,人民通过这一载体和途径行使监督权,维护自身的合法权利。可见,人大制度既是我国政治制度的必然选择,也是法治中国的根本保障。

随着中国特色社会主义法律体系形成,有法可依的问题解决了,但法治的根本问题是解决权力与权利的关系问题,规制权力、保障权利是法治中国建设的主线。因此,执法越来越成为整个法治建设链条中最关键的环节,如果在这个环节掉了链子,立法的意义就会大打折扣,同时也会对司法和守法带来严重影响。人大及其常委会的重要职权就是推动法律的实施,监督国家行政机关依法行政和司法机关公正司法,让法律落在实处,这也是全面推进依法治国的重要内容和必然要求。人大代表通过执法检查、专项评议、专题视察、专题询问等监督活动,了解情况,发现问题,提出批评、意见和建议,助推政府依法行政,严格执法。

稍加留意,我们就会注意到,十二届全国人大常委会在加大执法检查力度、增加执法检查密度和强度上成效显著,通过行使执法检查这一监督职权,在增强人大工作监督实效上取得了新进展。比如,2015年全国人大常委会检查职业教育法,第一次由全国人大常委会委员长担任执法检查组组长,第一次由委员长站在报告席上向常委会报告执法检查的情况,第一次由委员长主持执法检查报告专题询问联组会议……在组织方式上,把执法检查同听取审议工作情况报告结合起来,把执法检查、报告工作同开展专题询问结合起来,把执法检查同修改法律结合起来,切实增强了监督工作的针对性和实效性,充分体现了全国人大常委会在强化执法力度方面作出的努力,让各界真正体会到了人大监督的刚性和力度。

执法检查作为常态化的监督手段,是人大开展监督工作的“常规武器”,其后续的专题询问、跟踪监督、跟踪问效、连续监督等监督机制,才是确保执法检查取得实效的举措。2016年,全国人大常委会重点开展了食品安全法、促进科技成果转化法、环境保护法等6部法律实施情况的执法检查。我印象最深的就是亲身参与的食品安全法和促进科技成果转化法执法检查。

4月12日,张德江委员长主持召开全国人大常委会食品安全法执法检查组第一次全体会议,正式启动2016年度全国人大常委会执法检查工作。4月18日至22日,全国人大常委会副委员长沈跃跃率全国人大常委会食品安全法执法检查组到广东省开展执法检查。我有幸作为执法检查组成员全程参加,获益良多。此次在广东对食品安全法的执法检查,主要通过召开座谈会、实地考察、个别走访等方式,掌握法律实施的真实情况。检查组深入到佛山、江门等乡镇食品监管机构以及最基层的食品安全生产经营单位,明察暗访、随机检查、随机抽样送检,听取各级人大代表、专家学者、一线执法人员、食品生产经营企业代表和消费者代表的意见。通过执法检查,及时发现食品安全法实施的突出问题和薄弱环节,研究提出解决问题、完善制度的意见和建议,督促和推动有关方面有效实施法律法规,切实保障人民群众“舌尖上的安全”。

8月22日至26日,全国人大常委会副委员长陈竺带队到浙江省开展促进科技成果转化法执法检查,我有幸作为检查组一员,参加了此次检查。作为一名科技工作者,身处产学研一线,一直以来我都十分关注科技成果转化政策和促进科技成果转化法修订实施情况,曾多次参加相关调研,也提过很多建议,在2014年全国人大会议期间提出了“关于进一步修改促进科技成果转化法的议案”,2015年新法出台,我提出的数条建议均被采纳。全国人大常委会通过执法检查、审议执法检查报告、督促整改措施的落实,推动新法的实施和不断完善。我之前提出的建议得到更直接的论证,对进一步打通科技与经济的结合渠道,促进科技成果尽快转化为现实生产力,有了新的想法和思路。可以说,监督方式的创新使执法检查了解的情况更全面、对形势的分析判断更客观、提出的建议也更有针对性,问题解决也更有实效,使监督工作真正落到实处。

全面推进依法治国,重点就在于保证法律严格实施,做到严格执法。人大作为国家权力机关,处在社会主义民主法治建设的第一线,在全面依法治国中担负着重要职责,其作用的发挥,直接关系到依法治国基本方略的实施,关系到社会主义民主政治建设的进程。党的十八届三中全会提出“要推动人民代表大会制度与时俱进”,就是要在法治轨道上更好发挥国家根本政治制度的作用,全面推进依法治国。

法制网记者　蒲晓磊整理