今年的全国人大会议与去年一样,还是在3月5日开幕,还是在北京人民大会堂举行,还是去年那近3000名第十二届全国人大代表参加,会议议程主要还是审议(审查)政府工作报告等6个报告。这些年来,全国人大会议都是这么开的,真可谓“年年岁岁花相似”。这表明全国人大会议和会议组织工作越来越程式化、固定化、规范化和公开化,这是制度化本身的要求,是中国的程序民主,是政治进步。在我国,如果没有这样的全国人大会议制度,人民民主是难以保障的。

新中国的第一个国家议事规则

了解全国人大历史的人知道,1949年9月21日至30日,中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京(当时称北平)召开。这是中国共产党、各民主党派、各人民团体、各界民主人士、国内少数民族和海外华侨等各方面代表人物共同协商建立新中国、建立新政权的会议。这么一个“写在人类的历史上”的重要会议怎么个开法?怎样才能确保会议有秩序地进行,确保每位代表的民主权利,确保会议产生的中华人民共和国中央人民政府是代表全国人民的政府并得到国际社会的承认?

中国共产党和中国人民是有智慧的。为了开好这次会议,制定了《中国人民政治协商会议第一届全体会议议事规则》,确定了议事规矩,这样就使得代表议事、会议运行有章可循,有法可依。

这个议事规则规定,全体会议由主席团常务委员会主持,有全体代表二分之一以上出席始得宣布开会,通过议案须有出席会议二分之一以上代表赞成,赞成与反对人数相同时,由主席决定；代表有表决权,候补代表有发言权无表决权；议案除由政协筹备会提出外,有代表三人连署也可以提出。议事规则还对表决方式和代表发言的次数与时间限制等问题作了规定。在今天看来,这个议事规则也还是比较完备的。

中国人民政治协商会议第一届全体会议设有主席团和秘书长,会议期间的每次全体会议由执行主席(每次5人)轮流主持,会议的议程有听取政协组织法、政府组织法、共同纲领起草经过的报告等和表决通过各项议案、人选,安排了大会发言,还有分组讨论。会议设有提案审查委员会。

这次会议的议事规则以及会议日程的安排、会议工作机构的设立等实际运作,为全国人大会议制度的建立提供了极其宝贵的经验。

全国人大会议制度的初步建立

全国人大成立之初10余年的会议制度是由1954年宪法和1954年全国人大组织法的相关规定以及在这期间历次会议形成的一些惯例构成的。

1954年9月15日,第一届全国人大第一次会议在北京隆重开幕。这次会议的召开标志着人民代表大会制度在全国范围内建立起来。这次会议制定的宪法和全国人大组织法对召开全国人大会议的有关问题作了原则规定。经过从1954年一届一次会议开始,到1964年三届一次会议(这是“文化大革命”前召开的最后一次会议)的实际运作,全国人大会议制度初步建立。

第一,基本做到每年举行一次会议。全国人大会议在一年中何时召开,是由全国人大常委会决定的。这一时期,全国人大常委会作出的召开会议的决定,对会议的议程有时提出建议,有时不提出建议。从1954年至1964年的11年间全国人大召开了10次会议(1961年没有召开会议),基本符合宪法关于全国人大会议每年举行一次的规定。但每次会议开幕的时间不确定,早的在2月份,晚的在12月份,并且在1957年后有4次会议(一届四次、二届一次、二届三次、二届四次)召开的时间确定后又更改延期,其中,1962年二届三次会议经过3次延期才召开,也就是这一次次延期,1961年没有召开会议；会期(包括预备会议)长短悬殊,长的26天,短的12天；前7次会议公开举行,后3次会议秘密举行(“文化大革命”期间召开的惟一的一次会议——1975年四届一次会议也是秘密举行的)。这些既反映了当时国家政治生活的状况,反映了1957年下半年以后人大工作受到损害,也说明全国人大建立之初10余年的会议制度还处在探索建立阶段。

第二,形成了预备会议制度。一届一次会议、二次会议不召开预备会议,从1956年一届三次会议开始,每次正式会议举行前都召开预备会议,这一作法延续了下来。但这一时期的预备会议会期长短不一,长的7天,短的1天,预备会议的议程也不固定。从1959年二届一次会议开始,在预备会议上选举大会主席团和秘书长(1975年四届一次会议主席团和秘书长由正式会议选举产生)、通过会议议程。这一作法也延续了下来。

第三,设主席团并明确规定主席团会议和主席团的主要任务。设主席团是苏联的作法,1918年的苏俄宪法和1924年、1936年的苏联宪法对此都有专门规定。

全国人大每次会议主席团第一次会议是为召开全国人大会议作准备的,它有两项主要任务,一是互推主席团常务主席若干人,负责召集并主持主席团会议。二是决定大会副秘书长。

1964年12月30日,三届一次会议主席团第二次会议通过该次大会的《无记名投票办法》,规定大会的选举事项采取无记名投票方式作出决定。而在1954年9月一届一次会议时,当次会议的《无记名方式投票办法》是由大会全体会议而不是由主席团会议通过的。

主席团的重要任务是主持全国人大会议,具体由主席团执行主席实施。每次全体会议执行主席的人数不同,少的6人,多的41人(分在两个会场)。1960年二届二次会议开幕、闭幕会议的执行主席,由委员长、副委员长担任。

主席团的另外一项任务是提出国家领导机构人选名单。在1954年9月一届一次会议时,考虑到国家主席、副主席,全国人大常委会组成人员,最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的人选有很大一部分是主席团成员,主席团自己提出不大好,决定这些人选由代表提出(1954年全国人大组织法规定上述人选由代表联合提出或单独提出)。在1959年4月二届一次会议时,国家机构领导人员的人选,是主席团成员和各代表组组长、副组长举行联席会议,根据各代表组讨论的结果提出的。

第四,安排大会发言。一届一次会议时在全体会议上发言的164人；一届二次147人；一届三次163人发言,1人提交书面发言；一届四次408人；一届五次294人；二届一次455人(包括人大代表和政协委员)；二届二次514人；二届三次164人。二届一次、二次会议曾分两个会场同时进行大会讨论发言。

第五,表决方式还不固定。一届一次会议通过宪法,选举和决定国家机构领导人员,都采用了无记名投票的方式。三届一次会议选举和决定国家机构领导人员也采用的是无记名投票方式。而在1975年四届一次会议上,修改宪法和通过政府工作报告采用的是举手表决方式,选举人大常委会组成人员采用的是无记名投票方式。表决其他事项多是采用举手表决方式。

第六,开展提案和提案审查工作。在新中国成立初期的地方各界人民代表会议上就已经开展了提案工作。从1954年一届一次到1964年三届一次共10次会议都设有提案审查委员会,负责审查代表提出的提案。提案审查委员会一般划分为工业、农业、财贸、文教、综合5个专业审查组。一届全国人大召开了5次会议,代表共提出提案753件；二届全国人大召开了4次会议,代表共提出提案335件；三届全国人大召开了1次会议,代表提出提案188件。一届二次会议期间,青海省代表组提出提案,提议将全国人大代表和省(市)、州、县(市)人大代表的视察工作定为制度。因此,1955年8月6日一届全国人大常委会二十次会议作出决定,规定全国人大代表和省级人大代表一般每年视察两次。决定还对代表视察的其他具体问题作了规定。

一届一次会议致有开幕词。据有关书籍记载,这是毛泽东采纳了张治中的建议。

人民代表大会制度在10年“文化大革命”中遭到严重损害,当时全国人大的法定任期是4年,三届全国人大实际任期延长至10年,全国人大会议不能正常举行。1978年召开的五届一次会议是在“文化大革命”结束之后、党的十一届三中全会召开之前这样一个过渡时期召开的会议,一些议程的安排和会议的开法带有特定时期的印迹。

从1959年二届一次会议开始,全国政协委员列席全国人大会议(1975年四届一次会议除外)。

全国人大会议制度走向规范

党的十一届三中全会开创了人民代表大会制度建设新的历史时期。经历从1979年五届二次至1989年七届二次的11次会议,全国人大会议制度逐项恢复、不断改进并走向规范。在这期间的1982年五届五次会议修改通过的宪法和全国人大组织法,对全国人大会议制度建设的阶段性重要成果予以肯定,作出规定。

一是,鉴于“文化大革命”期间全国人大不能按时换届、会议不能正常举行的教训,1982年宪法规定,如果遇到不能进行全国人大换届选举的非常情况,须由全国人大常委会以全体组成人员的三分之二以上的多数通过,方可推迟选举,延长全国人大的任期。在非常情况结束后一年内,必须完成下届全国人大代表的选举。

二是,全国人大常委会须在全国人大会议举行一个月前,将开会日期和建议大会讨论的主要事项通知代表。

三是,将1954年规定的全国人大代表按照选举单位分别组成“代表小组”,修改为组成“代表团”。

四是,一个代表团和30名以上的代表联合可以提出“议案”,代表还可以提出对各方面工作的“建议、批评和意见”(通常简称“建议”)。一届至五届时,不区分“议案”和“建议”,统称为“提案”,由提案审查委员会向大会提出审查报告,大会通过。四届一次和五届一次会议没有提出提案。从1983年六届一次会议开始,由大会秘书处向主席团提出关于代表提出议案处理意见的报告,主席团通过。

上述规定和作法,在全国人大会议制度建设中具有划时代的重要意义。

1989年七届二次会议制定了《全国人民代表大会议事规则》,至此,全国人大会议制度实现了系统化、规范化、法制化,这是全国人大会议制度发展史上的重要里程碑。

第一,会议固定在每年第一季度举行。在1979年至1989年的11次会议中,前6次会议举行的时间不固定,在5月、8月举行的各一次,在6月、11月举行的各两次。后5次会议均在3月举行,据此,全国人大议事规则规定,全国人大会议于每年第一季度举行。同时还规定,必须有三分之二以上代表出席,方可举行会议。另外,自1984年以来,全国人大常委会连续6次关于召开全国人大会议的决定,都是在全国人大会议开幕前的两个月作出的。

第二,明确了预备会议的会期和议程。预备会议在大会开幕的前一天举行,议程是选举主席团和秘书长、通过大会议程。预备会议由全国人大常委会主持；每届第一次会议的预备会议,由上届全国人大常委会主持。举行预备会议时,委员长会议组成人员在主席台上就座。

第三,主席团会议和主席团的任务具体化。主席团第一次会议的任务,一是,推选主席团常务主席若干人,通常常务主席由全国人大常委会委员长会议组成人员担任(每届一次会议除外)；二是,推选主席团成员若干人分别担任每次大会全体会议的执行主席；三是,决定副秘书长；四是,决定会议日程；五是,决定表决议案的办法；六是,决定代表提出议案截止日期；七是,决定其他需要由主席团第一次会议决定的事项。

主席团会议由主席团常务主席召集并主持。主席团第一次会议由全国人大常委会委员长召集。主席团常务主席可以对属于主席团职权范围内的事项向主席团提出建议,并可以对会议日程安排作必要的调整。

主席团的主要任务是,主持全国人大会议,提出议案。

第四,确定了审议议案的三种形式。一是,代表团全体会议,二是代表小组会议,三是大会全体会议。大会全体会议由主席团召集,安排代表作大会发言,就议案和有关报告发表意见。另外,主席团常务主席可以召集代表团团长会议和有关代表参加的会议,讨论有关问题。

第五,对发言和表决方式作出规定。代表在全国人大各种会议上的发表和表决,不受法律追究。代表在大会全体会议上发言的,每人可以发言两次,第一次不超过10分钟,第二次不超过5分钟。大会全体会议表决议案,由全体代表的过半数通过。宪法的修改,由全体代表的三分之二以上的多数通过。会议表决议案采用投票方式、举手方式或者其他方式。宪法的修改,采用投票方式表决,由主席团决定。

第六,规定了决定全国人大会议秘密举行的特别程序。全国人大会议公开举行为“一般”,公开举行的会议,需整理代表发言印发简报,会议设立旁听席,举行记者会；会议秘密举行为“例外”,这须经主席团征求各代表团的意见后,由有各代表团团长参加的主席团会议作出决定。

全国人大会议的组织工作越来越精细

全国人大议事规则施行25年来,全国人大会议组织工作的各个环节、各个细节都形成了工作惯例。2005年8月,总结梳理以往的经验,形成了《全国人民代表大会会议工作程序》,并经委员长会议同意。全国人大机关各部门都熟悉自己担负的会议组织服务的具体任务和要求。这些有力地保障了会议合法、合理、高效、有序地运行。

第一,全国人大任期届满前一年,作出关于下届全国人大代表名额和选举问题的决定。1992年七届五次会议、1997年八届五次会议、2002年九届五次会议、2007年十届五次会议、2012年十一届五次会议,都是在本届任期届满前一年,作出关于下届代表名额和选举问题的决定,要求在新一届一次会议召开当年的1月完成新一届全国人大代表的选举。在实践中做到了每届任满五年,届满按时换届。这从法律制度和实际操作上,避免了“文化大革命”时期全国人大长期不开会、届满多年不换届的非正常情况,实现了国家政治的正常、良性运转。

第二,召开全国人大会议的决定在头一年的12月作出。为了符合法律关于在一个月前作出召开全国人大会议决定的规定,1991年2月25日七届全国人大常委会第十八次会议在开幕的当天作出决定(通常常委会都是在闭幕会议上通过议案、作出决定):七届全国人大四次会议于1991年3月25日召开；1992年2月20日七届全国人大常委会第二十四次会议也是在开幕的当天作出决定:七届全国人大五次会议于1992年3月20日召开,这样的安排无疑是太匆忙了。更有引以为戒的情况是,1993年2月22日七届全国人大常委会第三十次会议在闭会日作出决定:八届全国人大一次会议于1993年3月15日召开,这没有做到提前一个月作出召开会议的决定,不符合法律。但此后,没有做到在全国人大会议召开前一个月作出决定的问题就彻底解决了,从1994年八届全国人大二次会议至今年十二届全国人大二次会议共计21次会议,除1999年3月5日开幕的九届全国人大二次会议(九届全国人大常委会七次会议在当年的1月30日作出召开这次大会的决定,这符合法律规定)外,20次关于召开全国人大会议的决定是全国人大常委会在头一年的12月作出的,也就是在全国人大会议举行的两个月前就作出了召开这个会议的决定。这样,便于全国人大代表和全国人大会议工作机构及有关机关提前做好各方面的准备。

第三,2月份的全国人大常委会会议为当年的全国人大会议做准备工作。准备工作包括:提出会议议程草案；提出主席团和秘书长名单草案；决定列席会议人员名单,等等。如果是换届之年,还要审查新一届的代表资格,公布代表名单。这样,在会议之前,代表资格和列席人员名单都得到确认,既符合法理又方便工作。

第四,在3月4日上午10时举行预备会议。议程是选举主席团和秘书长、通过大会议程。会议由全国人大常委会主持。曾有人提出,预备会议的时间比较短,近3000名代表从各代表团驻地聚集到人民大会堂,动作大,对北京市区的道路交通有影响,建议预备会议在各代表团驻地举行。研究这个问题需要考虑的是,预备会议的开法,必须符合法律规定、符合法理,同时又要可操作。

第五,合理安排主席团第一次会议的议程。曾在较长时间,这个会议安排的顺序是,先推选主席团成员若干人担任大会执行主席,然后再决定会议的日程。后来研究认为,这样安排合法不合理。应该先决定会议日程,明确了在本次会议中召开几次全体会议,这些全体会议都安排在哪天,才能对执行主席轮流主持会议作出具体安排。现在,主席团第一次会议先决定会议日程,后推选执行主席。

在大会后期,主席团常务主席和主席团要举行若干次会议,对拟提交会议表决的修改后的各项议案和决议草案等作出提交代表审议的决定,时间紧、工作节奏快、程序复杂,但井然有序,环环相扣。

第六,全国人大会议安排在3月5日开幕。1989年通过的全国人大议事规则规定了每年的全国人大会议在第一季度举行,对具体在第一季度的几月几日或几月的第几个星期的星期几举行没有规定,但当时就已考虑举行会议的日期要逐步提前。这样,全国人大会议从1991年七届四次在3月25日开幕,到1998年九届一次提前到3月5日开幕(除1997年八届五次会议在3月1日开幕)后,每年全国人大会议都在3月5日开幕。大会开幕、闭幕的全体会议由主席团常务主席主持。

第七,会议一般分为五个单元进行。每一单元安排一至数次全体会议和若干次代表团全体会议、代表小组会议。从2005年十届三次会议开始,单元的大体划分是:第一单元,会议开幕,听取和审议政府工作报告,审查国民经济和社会发展计划执行情况与计划草案的报告、审查预算执行情况与预算草案的报告。不安排全体会议听取计划报告和预算报告。第二单元,审议法律案。第三单元,听取和审议全国人大常委会工作报告、最高人民法院工作报告和最高人民检察院工作报告。第四单元,选举和决定任命。第五单元,审议拟提请大会表决的各项决议草案和法律草案的表决稿,大会表决各项决议和议案,会议闭幕。

第八,会议选举和决定任命的办法、专委会人选的表决办法、表决议案办法这三个办法各自的内容和决定的主体有严格的区分。自1990年七届三次会议始,每届一次会议(换届的会议)的选举和决定任命的办法由大会全体会议通过,选举和决定任命,都采用无记名投票方式；届中会议的选举和决定任命的办法也是由大会全体会议通过,选举还是采用无记名投票方式,但决定任命采用无记名按表决器方式。会场设秘密写票处。自1990年七届三次会议始,表决议案办法由主席团第一次会议通过,表决各项议案采用无记名按表决器方式。自1993年八届一次会议始,专门委员会组成人员人选的表决办法由大会全体会议通过,采用无记名按表决器方式,分别对每个专门委员会整个名单合并表决。自1993年八届一次会议始,考虑到审查计划和预算的需要,在会议的前期先产生财政经济委员会,其他专门委员会在会议的后期产生；如果这次会议有审议法律案的议程,法律委员会也在会议的前期产生。

第九,安排多场新闻采访活动。2009年以前,全国人大常委会办公厅在当年的2月4日,也就是在大会召开的一个月前通过新闻媒体宣布,欢迎中外媒体记者届时前来采访全国人大会议,从2010年开始提前到2月1日对外宣布,以便给记者更长的报名时间。总理记者会、发言人新闻发布会、外交部部长记者会是每年全国人大会议固定安排的新闻采访活动。此外,还安排多场记者会、集体采访、网络访谈、对中外记者开放的代表团组审议活动等。这是会议公开举行的重要体现。(阚珂 作者为全国人大常委会法制工作委员会副主任)