反浪费：将厉行节约进行到底

专家解读《党政机关厉行节约反对浪费条例》

    ●柏维春：东北师范大学廉政研究中心常务副主任、教授

    ●黄金桥：湖北省行政学院教授

    ●杜治洲：北京航空航天大学廉政研究所副所长

    近日，中共中央、国务院印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》(以下简称《条例》)，《条例》共分12章、65条，对年底突击花钱、超标准公务接待、公款旅游、超标配备公车、建豪华办公楼等广受公众诟病的现象，一一开出“药方”，要狠下猛药予以治理。

    12月1日，记者约请多位廉政专家，解析《条例》落实的难点以及应对举措。

    难点一·差旅

    如何避免照顾性、无实质内容的一般性出访

    记者:公费差旅和因公临时出国(境)规定如何细化?比如，对于把出国作为一种个人待遇、安排轮流出国的，如何查处?

    黄金桥:《条例》对国内差旅等问题的规定突出体现在几个“严禁”:严禁无明确公务目的的差旅活动，严禁以公务差旅为名变相旅游，严禁异地部门间无实质内容的学习交流和考察调研。但是在落实中还需要细化，比如建立健全并严格执行国内差旅内部审批制度、控制国内差旅人数和天数等。

    如果把出国作为一种个人待遇、安排轮流出国的，应当以公费出境旅游论处，根据情况，既要追究出国(境)团组负责人的责任，也要追究派出单位负责人的责任，当事者出国(境)的相关费用，一律由个人承担。

    柏维春:《条例》关于公费差旅和因公临时出国(境)的规定，用了单独一章、6条、900字的篇幅，内容已足够详细。但尽管如此，与公共部门出差、出国(境)的具体形式相比，《条例》不能也无法作穷尽式规定。因此，需要各省级党委和政府依据《条例》，结合各地实际作出《实施细则》，另外，需要加大监督检查的力度。

    杜治洲:《条例》对公费差旅和因公临时出国(境)的相关规定还有一些值得细化。比如，需要进一步明确“照顾性、无实质内容的一般性出访”、“考察性出访”如何界定，“严格控制出国培训规模”应严格到什么程度。

    难点二·预算

    如何避免陷入越省钱越亏、年底突击花钱的怪圈

    记者:关于预算执行，如何确保预算的科学性?对于把预算扩大，年底剩下大笔资金，突击花钱的，怎么处理?

    柏维春:《条例》属于党内法规，尽管已经规定公共部门的各项收入和支出全部纳入部门预算，但毕竟不是预算主管部门。因此，为保证预算制定的科学性和预算执行的规范性，一是要强化各级人大在预算审批和决算审查中的实际作用，避免预算过程、预算标准及支出范围和数额成为公共部门的“独立王国”。二是预算应坚持项目、开支全面具体、公开透明的原则。三是要把市场和政府的界限划清楚，市场自己能做的事，政府就不要多插手。

    黄金桥:我国现行的预算编制采用“基数加增长”的方式，每一年的预算都是在上一年拨款的基础上增加一定的数额，并且结余全部上缴。因此各单位到年底必须把钱花出去，否则就要上缴国库，而且第二年的预算规模还会减少。所以，各部门陷入越省钱越亏的怪圈，于是年初拼命要钱，年底剩得多了，必须突击花出去。

    杜治洲:目前我国预算制度的基础是基数预算，每一年的预算是以上一年的支出为基础，这样一来，许多单位在年底经费没有花完时，就忙着突击花钱，导致资金使用效率极低，也破坏了机关单位的作风。未来要实现科学的预算，必须改革现行的预算制度。

    黄金桥:其实年底突击花钱的行为，符合《条例》第三条中定义的“浪费”，应当依纪依法追究相关人员的责任，对负有领导责任的主要负责人或者有关领导干部实行问责。此外，可以将私分公款的行为纳入刑法评价的视野之内，视情况依贪污罪或私分国有资产罪定罪处罚。

    难点三·接待

    如何进行公务接待的制度规定，真正达到零接待

    记者:关于公务接待的规定，不可谓不多，为什么总是上有政策下有对策?

    柏维春:公务接待主要包括下级接待上级和同级(不同地域、部门)间相互接待两类。第一类公务接待中造成“上有政策、下有对策”的主要原因，在于作为被接待方的上级机关及领导。对于超规格和标准接待，上级如果接受或默许，则“上之政策”失效、“下之对策”有效。第二类接待中的“上有政策下有对策”的主要原因，在于作为接待方。这里既有“好面子”、“来而不往非礼也”的中国传统文化中陋习起作用，更有现实生活中为方便组织甚至个人“办事”的原因。

    黄金桥:事实上，公务接待超标不超标，领导到地方上来，到底应该怎么接待，绝不是接待本身的事情，而是牵扯到官场文化、官场生态、官场潜规则等诸多方面的综合表现。有的地方的“公务接待”包含了太多变味的潜规则，潜规则使“公务接待”变成公务含量不多的“伪公务接待”，变成一种党政机关上下交往和博弈的利益链条，变成了世俗化社会交往的一个“名利场”。

    杜治洲:公务接待方面的问题比较突出，除了预算制度不合理之外，还有文化及官员晋升制度方面的原因。中国文化中有严重的“盘子”文化，即重视宴请款待，在预算制度不健全的情况下，官场的公务接待自然就很难控制了。另外，在现有官员晋升制度下，下级的升迁主要取决于上级，这样一些官员在款待上级方面便不敢怠慢了。

    记者:对超范围接待的处理怎么加强执行力?

    柏维春:治理的主要方式，一是明确规定并严格限制公务接待预算在机关预算中的份额;二是公开公务接待过程中的所有信息，把谁接待、接待谁、接待事由、接待内容的项目及价格清单等实行网上公开。

    黄金桥:对于超标准超范围接待的治理，要与规章制度的执行结合起来，坚决执行公务接待的制度规定:一是信息公开，公开接待批次、人数、经费总额等情况，公开公款消费的审计结果。二是限制甚至取消接待，提倡“零接待”，谁出差，谁负责承担费用。三是净化官场土壤，规范领导干部手中的权力运行。四是加大问责，用“严落实”、“硬执行”来约束公务接待。

    杜治洲:超范围接待问题必须通过公开消费信息，加强社会监督来控制，让广大群众都一起来监督。

    难点四·用车

    如何在公务用车社会化、市场化过程中保证制度规则执行

    记者:取消一般公务用车后，如何确保执行公务活动用车需要?

    柏维春:采用“一刀切”的过于宏观的做法，会在一定程度上和一个时期内影响公务活动的效率。公务用车社会化、市场化方向没有问题，但有一个过渡时期也是必要的，需要有一个具体的时间表。

    黄金桥:公务出行实行社会化，包括公交、出租车、私车公用、专业租赁等多种形式，这种做法可以从总体上降低行政成本。

    记者:会不会有人利用以租代借的方式规避规定?

    黄金桥:如果有人以租代借的方式规避规定，可以由公安交管部门、物价部门、机关事务管理部门、车辆使用者所在部门等对这种行为进行查处，同时责成以租代借者举证证明自己能够排除对以租代借的合理怀疑。

    杜治洲:必须建立制度让机关单位公开租赁汽车的具体信息，由机关事务管理局进行审查。

    记者:按照相关的规定，一定级别的官员才有专车配备。这一条落实起来可谓有难度，如何才能保证落实?

    柏维春:一是建立使用公车的项目清单，设置使用公车轻重缓急事宜的类别;二是建立单位领导用车登记制度，并定期向机关、社会公开领导干部用车的频度及占本单位用车量的比例。

    黄金桥:改革必须触动固有利益，不触动利益的改革不是真正的改革。要落实国家的现有规定，关键是必须做到如下几点:一是要有敢于冲破一切阻力的决心、胆识和勇气;二是不折不扣地执行制度规则;三是强化监督，《条例》明确规定了民主生活会监督等10个方面的监督;四是严格问责，对违反制度者予以曝光，实行零容忍。

    杜治洲:一个比较有效的方法就是，给公务车以特殊的标志，比如让公务车车牌与一般轿车车牌在颜色或样式等方面明显不同，让老百姓一眼就能识别出来。

    难点五·会议

    如何才能真正使会议活动名副其实，杜绝一切与会议无关的现象

    记者:召开会议的标准、规模，在不同的地区如何区分?如何具体执行?如何防止转换地点规避会议标准的情形?

    柏维春:一是明确规定会议的类型和规模，不在规定类型中的会议坚决不开;二是根据区域经济发展和消费情况，实事求是，制定统一标准;三是会议财政包干，没有预算或超出预算的会议予以否决;四是严格会议开支的财务报销制度。

    黄金桥:对于会议活动，至少要明确以下问题:一是会议的必要性，即“应当精简会议”，非开不可的就开，可开可不开的一律不开;二是会议的级别、规模、范围及标准，要“实行分类管理、分级审批”;三是会议时间和地点，这关乎会议效率和会议成本，会议时间能够短的，就不必长，会议地点也不能舍近求远;四是要真正使会议活动名副其实，杜绝一切与会议无关的现象，如“会议期间，不得安排宴请，不得组织旅游以及与会议无关的参观活动，不得以任何名义发放纪念品”等。

    杜治洲:可依据当地的人均收入将不同城市划分为三至五类，分别制定不同的会议标准。

    难点六·用房

    如何防止超标房在处理过程中形成新的腐败

    记者:对超标准用房如何处理?在超标房的处理中会否形成新的腐败?

    黄金桥:对于超标房的处理，应当根据具体情况，限期腾退超标准面积或者全部没收、拍卖，在处理过程中，要做到处理信息公开、处理程序公正、处理结果公平，从而最大限度遏制腐败问题的产生。

    柏维春:解决的办法，一是加强上级的监督检查，二是强化媒体曝光，三是追究主要领导责任。

    杜治洲:对于超标准用房一定要收回统一管理，并将相关信息在一定范围内公开，接受监督，只要信息充分公开，就可以防止出现新的腐败。