强化国家级自然保护区调整管理

 促进自然保护区事业健康发展——环保部负责人就《国家级自然保护区调整管理规定》答记者问

    2013年12月2日，国务院印发了《国家级自然保护区调整管理规定》（国函【2013】129号）（以下简称《调整规定》）。记者就修改《调整规定》有关情况采访了环境保护部负责人。

    记者：修改《调整规定》的必要性

    负责人：党的十八大提出要大力推进生态文明建设，“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”，“扩大森林、湖泊、湿地面积，保护生物多样性”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求加快生态文明制度建设，实行最严格的源头保护制度，建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。要划定生态保护红线，坚定不移实施主体功能区划制度，建立国土空间开发保护制度。建设自然保护区是推进生态文明建设的具体行动和重要载体，是加强禁止开发区和生态保护红线管控的重要内容，是优化国土空间开发格局和保护生物多样性的主要措施。落实党的十八大和十八届三中全会精神，必须进一步强化自然保护区管理工作，提高自然保护区管理水平，确保国家生态安全。

    国家级自然保护区是指在国内外有典型意义、在科学上有重大国际影响或者有特殊科学研究价值，并经国务院批准建立的自然保护区。国家级自然保护区调整，是指国家级自然保护区外部界限的扩大、缩小或保护区内外区域之间调换，或者内部核心区、缓冲区、实验区范围的调整。根据《自然保护区条例》有关规定，国家级自然保护区的范围调整由国务院批准。2002年，国务院印发了规范调整工作的《国家级自然保护区范围调整和功能区调整及更改名称管理规定》（国函【2002】5号）（以下简称《调整规定》），确保了调整管理工作有规可循。

    近年来，随着经济社会的快速发展，因工程建设、资源开发、城镇化推进及自然状况变化等原因，不少地方提出对国家级自然保护区进行调整，一些地方为了满足开发建设的需要，多次对保护区进行调整，压缩了自然保护区的空间，导致生境破碎化，物种生存条件恶化，对生态环境和生物多样性保护产生了严重影响。一些重要生态功能区域、涉及珍稀濒危物种的国家级自然保护区的调整已经引起国际国内的高度关注。

    鉴于原《调整规定》存在着对个别调整工作的相关要求不够明确，界限不清，有些规定不完善，或有些必要的规定尚缺乏，调整程序有待进一步健全，以及责任追究机制尚未建立，特别是缺少对违法违规问题的处理依据等问题，已不适应当前国家级自然保护区调整管理工作的实际需求，有必要进行修改。根据《国务院办公厅关于做好自然保护区管理有关工作的通知》（国办发〔2010〕63号）（以下简称《国办通知》）的要求，为进一步严格国家级自然保护区调整工作，提高调整的科学性、规范性，防止不合理的调整对自然保护区保护成效造成冲击，环境保护部会同有关部门对原《调整规定》）进行了修改。

    记者：《调整规定》的修改过程

    负责人：为做好修改工作，环保部牵头成立了起草工作组，进行广泛深入调研，认真听取专家意见，提出了建议稿，并提交由环境保护部、发展改革委、科技部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、交通运输部、原铁道部、水利部、农业部、林业局、中国科学院、海洋局等部门及自然保护区相关专家组成的国家级自然保护区评审委员会进行了研究讨论，书面征求了国务院法制办等9个部门和各省（区、市）的意见。各地和有关部门一致认为，对原《调整规定》进行修改是必要的，并提出了具体修改意见。我部对各类意见进行了认真研究，基本予以采纳，在充分沟通协商达成一致意见后报国务院。国务院办公厅对此次修改工作十分重视，提出了明确要求，批准之前再次征求了国务院法制办的意见后，12月2日正式印发。

    记者：《调整规定》修改的主要内容

    负责人：针对当前调整工作中存在的突出问题，本次修改按照“严格、科学、规范”的要求，坚持严格调整、科学界定、分类处理、全程管理、强化责任的原则，使得调整管理工作更加规范有序、更加科学严谨、更加公开透明，同时更加便于操作。本次修改新增4条、修改8条、合并修改1条，修改后条文由13条增至16条。修改内容主要包括：

    一是限定调整理由。原《调整规定》缺少关于调整理由的具体规定，导致自然保护区调整的随意性，难以实现严格管理。此次修改，将调整理由分为三类，即：因自然条件发生变化的，应根据主要保护对象生境范围变化进行调整；因人类活动频繁的，调整应仅限于自然保护区建立之前存在建制镇或城市主城区等人口密集区，并确保有重要保护价值的区域不调出；因国家重大工程建设需要进行调整的，限定为国务院审批、核准的建设项目，列入国务院或国务院授权有关部门批准的规划且近期将开工建设的建设项目。此外，对于因国防建设重大工程需要对保护区进行调整的，作出了例外规定。

    二是严格调整年限。原《调整规定》没有对调整年限作出规定，导致有的国家级自然保护区刚刚批准即申请调整，有的保护区连续多次进行调整。此次修改，将《国办通知》中关于“自然保护区自批准建立之日起，原则上五年内不得进行调整”的要求纳入规定，同时对因重大工程建设调整的时限作出更为严格的规定，即“国家级自然保护区因重大工程建设调整后，原则上不得再次调整”。

    三是体现特别保护。原《调整规定》缺少保护优先的规定，导致部分珍稀濒危物种的栖息地被调出了保护区，降低了保护价值，产生不利影响。此次修改，补充了相关规定。对具有较高价值的自然保护区，要予以特别保护，其调整要求更为严格，这类保护区包括：主要保护对象属全球同类型自然生态系统中的典型代表或属世界性珍稀濒危类型，或属世界上唯一或极特殊的自然遗迹，或列入国家一级重点保护物种的自然保护区。这类保护区进行调整，原则上核心区只能扩大，不得缩小或调换，确保这类自然保护区的核心区域范围完整、功能稳定。

    四是完善调整程序。原《调整规定》关于调整程序的要求较少，仅有的条款也不够具体和明确，导致调整方案论证不够充分，公众参与程度不足，决策科学性也受到一定影响。此次修改，对调整的程序性规定进行了全面完善，对于因国家重大工程建设申请调整的，要求充分调查论证，征求相关资源行政主管部门、保护区管理机构和周边社区公众的意见；明确评委会办公室关于材料初审、遥感监测和实地考察的工作环节；规定调整后及时发布面积、四至范围和功能区划图，并确界立标、予以公告。

    五是强化责任追究。原《调整规定》缺乏责任追究机制，难以对调整工作的各方参与者进行有效制约和责任追究，降低了调整管理工作的严肃性和权威性。此次修改，针对调整工作中的各类违规情况完善了相关规定，如未经批准擅自调整，擅自改变保护区名称、类型、范围、界限、功能区划；未按照批准方案调整保护区；调整理由及相关数据资料存在弄虚作假、隐瞒事实等，责令相关责任单位和责任人进行整改并依法查处。并对擅自调整导致保护对象受到严重威胁和破坏的相关责任人，要进行行政问责。建立健全责任追究机制，可以确保调整工作严肃认真、责任分明、监督有力。

    记者：如何进一步加强调整管理工作

    负责人：国务院印发《国家级自然保护区调整管理规定》充分体现了党中央、国务院对自然保护区工作的重视，对加强自然保护区调整管理工作提出了更高、更具体的要求。《调整规定》进一步明确了规定的适用范围、调整理由、时限要求、管理部门等，完善了申报、评审和审批程序，建立了信息发布和公告、责任追究等制度。特别是本次修改提高了国家级自然保护区调整的门槛，对保护价值较高、珍稀濒危程度高的保护区要严格限制调整，对因重大工程建设调整保护区提出了更加严格的申报条件和审查要求，从制度上遏制开发建设活动对自然保护区的侵占。国务院对调整规定的修改给全社会一个明确的信号，自然保护区具有极其重要的价值，是国家未来重要的经济和战略资源，不仅是当代人、更是子孙后代生存发展的基础，也是人类共同的福祉，我们有责任、有义务保护好。自然保护区范围和功能区不得随意调整和更改，对自然保护区调整工作从严管理也体现了中国作为负责任大国认真履行保护生物多样性、保护生态环境的国际义务。下一步我们将做好以下工作：

    一是加强学习和宣传。环保部门将会同有关自然保护区主管部门组织各地认真学习《调整规定》，利用各种媒体广泛宣传，使各级领导干部和公众充分认识保护生物多样性的重要意义，建设和管理好自然保护区的重要性，明确自然保护区属于禁止开发区，范围有明确的界定，任何单位和个人不得随意侵占和更改。推动地方各级政府正确处理保护与发展、近期与长期发展、局部利益与全局利益的关系，自觉将自然保护区工作纳入各级政府的议事日程，严格管理，确保自然保护区的范围完整、功能稳定，为国家经济社会可持续发展提供有力保障。

    二是强化调整管理工作。环保部门将会同有关部门认真落实《国办通知》，带头贯彻执行《调整规定》。自然保护区调整要严格履行程序，任何部门和单位不得擅自改变自然保护区性质、范围和功能分区，更不得随意撤销已批准建立的自然保护区。环保部门要通过卫星遥感等技术手段对申请调整的自然保护区进行监控，坚决杜绝借解决历史遗留问题之名而行开发自然保护区资源之实的调整。继续制定和完善自然保护区调整管理有关工作制度，完善国家级自然保护区评审委员会组织结构和管理办法，提高调整管理工作的科学性和工作效率。会同各有关部门根据新的调整管理规定，对已提出调整申请的国家级自然保护区进行梳理，不符合规定的要退回，申报材料不符合要求的要进行整改，重新审查。

    三是严格执法坚决查处违法违规调整自然保护区的行为。2009年以来，环保部利用环境遥感卫星对国家级自然保护区人类活动进行了监测，发现少数保护区擅自调整保护区范围和功能区，违法违规开发保护区内自然资源，破坏生态环境。对这些违法违规行为，要督促各级政府和有关部门查清事实，严肃处理。坚决纠正对保护区范围违法违规调整，回到法定的范围，勘界立标，并向社会公示。对造成严重后果的要责令其限期整改、恢复原貌，并对相关责任人和责任单位依法依规予以处理。

    四是加强对地方级自然保护区调整管理工作的指导。随着我国经济社会的快速发展，经济建设和资源开发对地方级自然保护区的压力也越来越大，一些地方级自然保护区，特别是市县级自然保护区存在建立不规范、范围和功能区不明确、随意调整保护区范围等现象，严重冲击地方级自然保护区建设成效，加强地方级自然保护区调整管理工作显得十分迫切。我们要敦促各级环保部门会同有关主管部门根据本规定制定和修改地方级自然保护区范围调整和功能区调整及更改名称的管理办法，认真履行职能，做好地方级自然保护区调整管理工作。