《居住证管理办法》结束了29天的公开征求意见，这是户籍制度改革的重要一步。从内容看，其许诺的9项基本公共服务、6项便利无疑是进步。但居住证能否改变中国2.45亿流动人口的生存现状，尚有地方、部门利益要协调。

    夜晚7点，北京四环边上的一家小店。

    老板赵大明正倚着冰柜看电视，边上，一道帘子将10平方米的店铺与生活空间隔开。听闻一种新的居住证或将推出，符合居住半年、有稳定住所等条件即可办理，他并不相信：“真有这样的证，全国的人不都跑来北京了？”

    这一天，1月2日，国务院法制办结束对《居住证管理办法（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）公开征求意见，历时29天。

    介于户口与暂住证之间的居住证制度，北、上、广、深等一线城市多年前早已自发探索。征求意见稿的一大突破在于，试图将该制度推广到“设区的市级以上城市”——全国285个地级市中，仅4个没有设区。

    赵大明难以置信的逻辑，也是某些地方政府长期以来的做法。在调控城市人口规模的思维中，对流动人口的社会福利加以限制是常用手段。

    按照国家卫生和计划生育委员会2014年11月发布的报告，到2013年末，全国流动人口的总量为2.45亿，超过总人口的六分之一。

    多位受访学者告诉中国青年报记者，征求意见稿许诺的9项基本公共服务、6项便利无疑是进步。但居住证能否改变2.45亿流动人口的生存现状，尚有地方、部门利益要协调。

    “它其实是希望在户籍之外找到一个新的载体，用来承载流动人口的权利和福利。”复旦大学社会发展与公共政策学院教授彭希哲认为，这是朝逐渐剥离户籍福利的方向走，“就中国目前来说，这是正确又相对容易实现的事情。”

    ■令人担忧的隐形限制

    根据这份由公安部起草的征求意见稿，公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，只需符合“有稳定就业、稳定住所、连续就读”3个条件之一即可申领居住证。

    赵大明对如此低的申领条件不敢相信。他从北方某省来京谋生已15年，2004年前后开了一家食品店。那时，北京已经推行《北京市工作居住证》，持证者可享受京籍居民才有的部分待遇，如购房、上车牌。

    该证申领十分严格，不仅本人须有学士以上学位，须提交社保、纳税等资料，连所在单位也要具备一定资格。“我没有缴社保。”赵大明没申领到工作居住证。

    在全国范围内，居住证大致分为两类，一类侧重于吸引中高端人才，往往对学历、工作单位、缴税年限等有较高限制；另一类侧重提供公共服务，对流动人口素质的要求相对较低。

    北京的工作居住证显然属于前者。并且，申领条文背后暗藏的隐形限制还更苛刻一些。

    2014年底，《北京日报》刊登了一则读者来信，询问办理工作居住证对缴纳个税数额是否有规定。北京市人力社保局答复称，个人薪酬是衡量人才价值的重要市场性指标，申领者个人薪酬至少应高于本市平均工资。2013年度，北京市职工月均工资为5793元。

    刘威也遭遇到一项隐形限制。他供职于北京一家中央直属事业单位，符合学历、社保、纳税等条件，但2012年申领工作居住证时也遭拒绝。他找不到被拒的条文依据。

    这一现象在2003年就已发生，据《京华时报》报道，单在网上审批首日，北京市西城区就有52家单位申请被拒，全为中央驻京单位。不能办的原因是北京市的人事权限不够。

    刘威担心，这一回，条文中只列了4个简单条件，会不会又有一些其他隐形限制？

    中国青年报记者走访了多位非本地户籍的居民，他们普遍对隐形限制表示担忧，个体户、创业者、务工人员算不算“稳定就业”？租房、借宿亲戚家算不算“稳定住所”？多久才算“稳定”、“连续”？

    另一个担忧则是，除了征求意见稿的4项条件之外，地方政府会不会另设更高的门槛？哪一级政府有资格制订本行政区域内的实施细则？

    尽管存在不足，但在多位学者看来，这份“申领资格低门槛、广覆盖”的征求意见稿，进步着实不小。

    北京市政协委员、北京大学社会学系教授陆杰华表示，征求意见稿是对十八届三中全会提出户籍改革的具体落实，“国家没有出台规定，各地很难自己出台，缺乏上位法。征求意见稿顺应了人口流动的趋势，是一个里程碑式的转变。”

    彭希哲也认为，这样的改革是一个正确的方向。

    ■暂不能实现“同城同权”

    虽然名称都叫“居住证”，但征求意见稿所言的居住证，其附带的福利并不比地方自行探索的居住证要多。若想与户籍人口立即“同城同权”，也并不现实。

    征求意见稿承诺的基础公共服务共9项：免费接受义务教育；平等享有劳动就业权利；基本公共就业服务；依法参加社会保险；缴存、提取和使用住房公积金；基本公共卫生服务、计划生育服务和奖励优待；公共文化体育服务；法律援助和其他法律服务及国家规定的其他基本公共服务。

    此外另有6项便利：按照国家有关规定办理出入境证件；机动车登记；申领机动车驾驶证；报名参加职业资格考试、申请授予职业资格；办理生育服务证及国家规定的其他便利。

    “它希望提供的公共服务尽量向户籍人口靠近，但严格意义来说做不到。”北京大学人口研究所教授乔晓春坦言，如果提供的服务能与户籍人口一致，“那就不需要居住证了，直接给户籍就完了。”

    9项基础公共服务中，最引人关注的显然是子女“免费接受义务教育”。事实上，即使没有居住证，这也已在部分地区实现。赵大明表示，他的女儿正在北京的学校借读。

    但赵大明更看重的是，女儿能否在京参加中考、高考。答案是否定的。

    “随迁子女在当地参加中考和高考的资格”，严格来说，并非9项基础公共服务之一。征求意见稿将其纳入了“国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件”来实现的内容。

    同样列入“应当积极创造条件”的，还有中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、居民委员会选举、人民调解员选聘等8项权利，以及在居住地享受换领、补领居民身份证，办理婚姻登记等两项便利。

    换言之，这些“应当积极创造条件”实现的，未来未必能在所有地区立刻给持证者兑现。

    不过，在一些省份，如果公民获得门槛较高的居住证，他们已能享有前述部分权利。彭希哲举例，北京、上海限购商品房时，都曾规定持有某种居住证且符合参加社保、缴税的年限，即可享受户籍人口一样的待遇。征求意见稿所言的居住证没有特别列出这项优待。

    “目前外来人口能够享有的社会福利正在不断增加，但政府提供的贫困救助是完全按照户籍来的，即使有工作居住证也不行。”彭希哲介绍。

    乔晓春表示，此次征求意见稿由公安部提出，但理论上，公安部难以完成这件事情，因为户籍制度与政府的公共服务体系是完全联系在一起的，“因此，作出决策的一定是政府，而不是某个部门”。

    “一旦改革户籍制度，包括建立新的居住证制度，势必涉及到各个部门。”乔晓春坦言，户籍改革时，如果与户籍制度挂钩的政策如医疗、计生等等还未与户籍完全脱钩，就特别需要各部门与新的户籍政策相协调。

    “我们现在是先改户籍制度，后调整各个部门的政策，但严格来讲，应该是先改各个部门的政策。”乔晓春认为，让各部门先改自己的政策并非易事。

    ■居住证的饼能摊多大，取决于财政的支持力度

    在多位受访学者看来，基础公共服务能否真正得到落实，关键在钱。

    乔晓春说，解决流动人口的服务问题其实是财政问题，“这个钱谁出？之所以不能所有人都给户籍，是因为如果都变成本地户籍，城市的财政是支撑不了的”。

    中国青年报记者2013年曾报道，一对非京籍夫妇在京工作已15年，育有一子。但是，当他们向北京、男女方原户籍地要求办理独生子女证时，却都遭到拒绝。

    最终，经过“特事特办”式的协调，他们在男方户籍地办理了独生子女证，并获得1000余元的独生子女奖励。

    事实上，在目前各省级行政区划中，独生子女费无一例外均要回原户籍地领取。尽管这一陈旧的规定已不能完全适应人口流动的现状。

    独生子女费无疑属于9项基本公共服务中的“计划生育服务和奖励优待”。根据征求意见稿，如果流动人口的这部分钱由流动人口所在地支付，在全国独生子女奖励尚无统一平台的现状下，这无疑是不小的数字。

    而其余8项基本公共服务、6项便利，几乎每一项背后都包含一笔开支，每一笔开支又与户籍存在千丝万缕的联系。

    “解决这个问题，最重要的是财政分配体制，到底一个地区的公共服务多少由地方承担，多少由中央承担。”乔晓春直言，如果这个问题没有解决，必然会导致地方对改革不积极，从而提供的公共服务十分有限。

    在陆杰华看来，这一问题有可能通过中央财政的转移支付来解决，但“可能性不是很大”。

    他认为，可以将为流动人口提供服务的效果纳入中央对地方的考核机制，加强监督和执行效力的评估，以此提高地方积极性。

    彭希哲则分析，目前，上海有近1000万外来人口，其中约900万是年轻人。作为上海外来人口的主体，年轻人为上海带来的经济效益超过上海为他们提供的公共服务。

    “的确，一个地方增加外来人口会增加公共服务的投入，给当地带来压力。但是，外来人口很大程度上是做了贡献的，并不是无偿享有政府的公共服务。”彭希哲说。

    他认为，某些基础公共服务其实对地方财政压力不大。他以社会保障举例说，医保和养老保险都是以缴费为基础的，应该自身收支平衡，如果亏空，一般会有财政补贴。中国大量的人口流动其实都是年轻人的流动，而年轻人享受养老资源、医疗费用都是相对比较少的。

    多位受访学者的共识是，居住证的饼能摊多大，很大程度上取决于地方财政的支持力度。所以，不同城市对居住证的定义不完全一样。

    ■很多人并不想永久待在一座城市

    在户籍改革的路线图中，新的居住证制度与城市化进程联系在一起。

    彭希哲告诉中国青年报记者，征求意见稿所提的居住证制度本是全国统一，但在实际执行中，不同类型、不同层级的城市都不一样。小城市可以直接给户籍，大城市可能会比较广泛地使用居住证服务和管理，或使用积分落户的办法配合居住证的使用。

    征求意见稿体现的正是这一原则。条文明确，居住证发放地政府应根据四种类别，确定落户条件。这四类是建制镇和小城市、城区人口50万至100万的中等城市、城区人口100万至500万的大城市、城区人口500万以上的特大城市。

    征求意见稿规定，特大城市应当根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有稳定就业和稳定住所、参加社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立完善积分落户制度，合理设置积分分值。外来人口较多的北京、上海、广州即属于特大城市。

    上海、广州已推行积分落户制，且该制度是建立在本地的居住证制度之上，持证者拥有某个积分即可落户。相比“计划落户”，这种“条件落户”的方式显然更加公平。

    目前，北京尚未实行该制度。上海、广州是否会照搬原有积分制，还有待观察。

    在彭希哲看来，户籍制度的改革是一个过程。上海在过去接近20年时间，从暂住证、就业居住证、人才居住证，过渡到普遍的居住证，在此基础上建立积分制的变迁，再把能不能享受入学、购房、廉租房都和积分相联系。2013年7月1日，上海迎来积分制居住证时代。

    彭希哲说，一些地方官员觉得，外来人口是想留在某座大城市。“实际上你去问外来人口，城市的生活成本那么高，很多人并不希望永久呆在这个城市，只希望在生命的某一阶段在这工作、学习、历练，只是希望我在这的时候能给我住房、看病、就业等服务，他要求的并不是户籍，而是相关的福利。”

    中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧认为，除了提供公共服务之外，居住证的另一功能在于，以公共服务让被服务者进行信息登记。

    “现在的居住证或者户籍改革，不以促使人口在全国范围内自由流动为目的。这个制度还只是你到我这个城市，我用什么为你提供服务，便于我们管理。”彭希哲说，居住证只是过渡方案，不是户籍改革最终目标。

    本应享有的权利通过办证才能享有，这引起一些学者的警惕。唐钧认为，绿卡式的居住证在一国之内将公民分成3种身份——户籍人口、持居住证的人口、既无户籍也不持居住证的人口——这有可能产生“社会排斥”。

    刘威没有花时间去感受这些。和大多数打拼的年轻人一样，他工作繁忙，试图在这座城市中找到说服自己留下的理由。

    如果《居住证管理办法（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）最终通过，各地已自发探索的居住证制度，或许将迎来一场洗牌。

    中国青年报记者梳理我国31个省级行政区划（港澳台除外）的有关规定发现，在过去，所有省会城市都已推出居住证制度，部分非省会城市也推出了居住证。

    相较而言，征求意见稿中承诺的9项基础公共服务、6项便利并无太多突破。这些关键词在各地居住证制度中已屡见不鲜。以免费义务教育为例，18个省会城市均在条文中作出明确承诺，天津、沈阳等地还明确，持证人子女可申请参加本市中考、高考。

    一些省会城市还完成了征求意见稿中的“加分项”，即地方政府“应积极创造条件”实现的权利。如郑州、哈尔滨等地的持证者可购买自住房或限购商品房。

    有受访学者认为，此次征求意见稿的价值在于，将一些“刚需”的基础公共服务整合起来，加以统一要求。

    办法实施之后，各地居住证的命运将如何？是就此退出历史舞台，抑或形成另一体系？

    记者注意到，在一些大城市，地方探索的居住证制度已和城市的部分“非基础”公共服务捆绑在一起，甚至成为调控某些产业的重要方式。例如，北京规定，持有北京市工作居住证的居民可以购房，可以参加车牌摇号。而此举被认为事关北京楼市及交通状况。

    但另一方面，北京工作居住证所附带的福利，一直以来被许多非京籍人士热切期盼。

    这种门槛较高的居住证同样出现在上海等特大城市。但如今，征求意见稿试图把门槛降下来。

    一个细节是，征求意见稿中对申领居住证的表述，由某些地方的“应当申领”，改为赋予外来人口更多选择自由的“可以申领”。

    记者发现，“居住半年”的硬性条件，加上“稳定住所”、“稳定就业”或“连续就读”之一的规定，在各地居住证申领规定中已经较为简单。

    “稳定住所”这个措辞即宽松不少。在广东、安徽、云南、陕西、浙江等地，居住证对住所的要求均是“合法的固定住所”。广东省人大曾释疑，固定住所包括租房，而多个省份对此未见公开表态。

    对于一些城市管理者而言，原先较高的门槛可让具备一定素质的流动人口享受某些福利，而一旦门槛降低，城市、财政是否有能力承载突然增加出来的人的福利，尚未可知。

    而对于不少学者、外来人口来说，降低现有门槛是一件符合正义的事情。

    “在一些发达国家，外来人口之所以能够拿到本地公共服务的待遇，很大程度上取决于他对本地的贡献。比如，在美国，本州纳税人可以享受本州公共服务，这是有明确规定的。”北京大学人口研究所教授乔晓春告诉中国青年报记者。

    乔晓春坦言，如果在北京居住或工作很多年的非京籍人士，却不符合新的居住证申领要求，这实际上也是一种待遇上的不公平。

    记者了解到，在各方因素的作用之下，征求意见稿的出台并非一帆风顺。2012年底，公安部已将《居住证管理办法》的送审稿报送国务院，时隔两年，此稿经过反复修改，方才公开征求意见。

    有学者认为，其中原因之一可能是，对于为流动人口提供什么公共服务，各部门有较大争议。

    如今，这份刚结束公开征求意见的《居住证管理办法》能走多远，无疑还需各方利益的博弈。

    与此同时，地方对居住证的自发探索仍然没有停下步伐。就在今年6月1日，《深圳经济特区居住证条例》将正式施行。

    这个条例规定，非深籍人员申领居住证，要求有合法稳定居所、合法稳定职业。其中，稳定职业的要求是“参加社会保险连续满12个月或者申领居住证之日前二年累计满18个月”，这无疑把一些没有参加社保的人群排除在外。

    如果征求意见稿能够通过，该条文与“稳定就业”的精神，是否一致呢？如果不一致，政策修改的成本，又由谁来承担？

    这恐怕也是其他正在探索居住证制度的地方政府，不得不面对的问题。

    1月2日，《居住证管理办法（征求意见稿）》（下称《办法》）向社会征求意见结束，各地试行多年的居住证制度或将由地方规章升格为国家制度。

    上周，中国青年报社会调查中心通过民意中国网和问卷网，对1482名城市居住者进行的一项调查显示，70.2%的受访者认为居住证会让异地生活工作更踏实。

    本次调查中，73.8%的受访者分布在特大城市（北上广深），13.4%分布在一线城市，8.3%分布在二线城市，4.5%受访者分布在三线城市及以下。

    ■免费义务教育是最大的吸引力

    在北京一家金融外企工作了3年的刘大伟比周围人更关注居住证政策。“我和女友眼看要结婚了，北京市目前规定纳税满5年后可以申请工作居住证，这个证虽然可以买车买房，但无法解决子女上学等问题。所以，我身边有很多干得不错的都离开北京了，因为这里有太多后顾之忧。”

    刘大伟觉得居住证最低门槛，却把高端人才限制住了。“希望尽早实施（新居住证制度），尤其那9项公共服务和6项便利，非常重要。”

    在这9项公共服务和6项便利中，免费义务教育成为受访者最为看重的内容。

    67.9%的受访者认为免费义务教育是最吸引人的内容，51.1%的受访者选买房资格，46.4%的受访者看重本地办理出国签证护照，38.1%的受访者想要买车、考驾照资格，37.2%的受访者要求参加社保。

    除此之外，还有使用住房公积金（32.8%）、办理生育服务证（32.8%）、基本公共卫生服务（22.1%）、参加职业资格考试（21.1%）、计划生育奖励（18.9%）、公共文化体育（14.6%）和法律援助（11.8%）等。

    北京人吴成海认为居住证制度要抓关键点。“北京聚集了很多人，但居住证，住是主体，应与房产挂钩。”

    吴成海表示，改革应该从调解城市资源和人口间的矛盾出发，更进一步，让高端人才留下来，吸引人才而不是人口。

    中国政法大学行政法学教授卞修全认为，好的方面是为了加强人口服务管理，保障公民合法权益，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，促进社会公平正义，维护社会秩序。“换一句话说，是为了平息进城务工人员的不满情绪，稳定社会秩序，以推动中国的改革与发展事业继续深化。”

    “不利的一面，是使得城市中原本就紧张的教育、医疗卫生、保障性住房、养老服务等资源更加紧张，可能会引起当地户籍居民的不满。”卞修全表示，矛盾也恰恰产生于这两类人群之间。

    ■客籍居民受益，户籍居民也受益

    调查中，50.7%的受访者曾经办过居住证，但仅有5.3%的受访者表示没有遇到过问题。“要准备的材料太多”，“资格限制多、办不了”，“牵扯部门太多、互相推诿”等等是受访者普遍遇到的难题。

    调查揭示，94.8%的受访者表示居住证原有政策存在申请盲区，应该降低门槛，提高覆盖面。

    在刘大伟看来，居住证政策与青年人的利益最为相关，毕业后要顾及工作和家庭，没有比稳定的环境更重要的了，“上海非户籍人口贡献60%以上的社保金额，特大城市怎能拒绝年轻人平稳、迅速落户？我担心各地有许多附加条件，暗中增加门槛。”

    中央党校党史部教授、户籍制度改革专家王海光认为，对于申请资格的设置，是基于原籍居民的利益，同时考虑照顾到客籍居民的利益，以及城市的承载量。

    王海光认为，最大的受益群体是客籍居民，但原着居民的福利并不会减少。从长远来看，也是对原籍居民有利的。“因为一个城市的公共服务并不是天上掉下来的，而是居民创造出来的。新居民的加入也意味着税源的扩大，能促进城市更好地发展。户籍制度本质上也是要实现这个目标的。”

    ■居住证解决不了大城市的人口矛盾

    调查显示，70.2%的受访者认为居住证会让人在异地生活工作得更踏实。更进一步，68.2%的受访者表示更倾向于去落户政策宽松友好的城市工作。

    工作了两年，来自福建的李师最近在上海买了房，“在上海，纳税满1年后就可以办居住证了，而且购房资格的取得也比北京简单。”据他介绍，上海的居住证和买房资格并不直接挂钩。“居住证是与基本福利相关的，而买房资格则是与结婚与否及社保记录相关的，如果要落户，还有积分制度对应。”李师认为上海的模式应该被其他地方借鉴。

    中国政法大学法学院副院长焦宏昌认为，目前这个制度是循序渐进的，不可能把所有问题都解决。有些基本权利，没有居住证也是可以享受的，比如上海的义务教育等。“人们对居住证不要误读，以为必须有居住证才能享受这些权利。对于没达到条件的人，也有相应的权益保障。”

    在卞修全看来，居住证制度不能解决大城市的人口问题，双方都不满意。要想彻底解决这些问题，政府需要加大投入，尽快消除城乡间、地区间的各种不平等，使全国公民都能享受平等的公共服务与各种便利，而不是对原有有限资源进行重新分配。