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　　倍受世人期待和关注的十八届三中全会决定全文公布。总起来说，不乏亮点，而又大体不出预期。

　　其中，会议决定中的土地制度改革部分自然是焦点中焦点。此次会议以改革为主题，所涉及的内容虽然看似面面俱到，但其核心无疑是仍是经在济领域深化市场化改革。我们看到，会议决定把土地制度改革纳入到“加快完善现代市场体系”部分中，是很有道理的。因为土地无疑是最为基础性的生产要素之一；要完善市场体系，土地要素的市场化改革自然就是重中之重。对于中国的土地问题，人们往往是农民土地权利保护的角度着眼，其实还有一个重要的角度，即从土地作为生产要素的市场化。

　　就我国而言，土地的市场化，不仅是恰恰是落实农民土地权利的最核心、最基本的问题--因为如果农村集体土地不能直接开发入市，其价值自然无法充分变现，同时也是确保市场化改革的关键。因为在我国，土地恰恰被计划控制得最为严苛。归纳起来，即：政府垄断农地进入建设用地的人口和出口(建设需要占用农地的，必须先通过政府征地，然后再转让给用地单位，除了农民的宅基地、乡村公益用地和乡镇企业用地)，并辅之以耕地总量控制(即耕地红线)和各地的建设用地指标配额控制--这是中国土地制度“根本的根本”，也同时是中国土地问题的症结所在。

　　这种对土地的高度计划控制，不仅恰恰是农民的土地权利受到限制和侵害的制度根源，同时也成为市场发挥作用的一大障碍，并引发多重的负面效果，如：一方面是房价高企，另一方面是土地严重浪费；一方面侵害农民权利、制造社会矛盾，另一方面又增大了管理成本、降低了土地配置效率。总之，当前中国对土地的高度计划控制制度，早已成为问题和麻烦的渊薮。可以说，这一制度如不进行根本性的改革，那么中国经济的市场化、缩小征地范围、保障农民权利等改革目标，都将成为空话。

　　对于上述问题，17届三中全会就已试图提出相应的解决方案；相比之下，此次会议决定中，不乏突破和亮点。17届三中全会决定中，土地制度改革的主要方针是：

　　“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”

　　而此次会议决定中土地制度改革的主要内容则是：

　　“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”

　　从字面上即可看出，17届三中全会决定对于集体建设用地，进行了极为严格、谨慎的限定。相比之下，18届三中全会决定则直奔主题，简洁明了，摒除了“逐步”、“必须通过必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式”等不厌其烦的限定条件，表明决策者更为果断。

　　从制度上讲，17届三中全会对于集体建设用地限定于“土地利用规划确定的城镇建设用地范围外”。也就是说，但凡纳入城镇范围内(请注意：不仅有城市，还包括镇)的建设用地，仍要沿袭政府先征地变成国有土地再转让给用地单位的老套路；但与此同时，城镇范围外的建设用地的数量，几乎是可以忽略不计的。这本身，其实就注定了17届三中全会关于农民集体建设用地入市的方针，其实并无多大的实际意义！这也是为何它让本来对其寄望颇高的人们，最终失望的重要原因。

　　相比之下，18届三中全会决定中，则彻底取消了将集体建设用地限定“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外”的要求。仅此一点，其意义就值得大书特书！

　　不过，18届三中全会的上述方针，仍只是纲领性、原则性的方向，还需要配套的改革措施跟进，才能保证其落实。其中，最为迫切是，必须对宪法和法律中的相关条款进行修改。首先，现行宪法第10条所“城市土地属于国家所有”的规定，其实意味着：城市之内，是不允许存在集体土地的；但凡纳入城市范围内的集体土地，都要通过征收变成国有土地。

　　从而，如果按照宪法的这一规定，那么但凡城市发展，需要占用集体土地的，仍然还必须由政府征收之后变成国有，再由政府出让。若这一问题不解决，那么集体土地进入建设市场，必然是违宪的！因此，这就要求修改或重新解释《宪法》第十条“城市的土地属于国家所有”的规定，城市土地可以是国有土地，也可以是集体土地，即允许集体土地用于城市建设。

　　与之相应的是，还需修改《土地管理法》中，关于建设用地只能使用国有土地的规定。这一规定，是对宪法相关规定的不当僭越，也是集体土地入市的法律障碍。

　　美中不足的是，18届三中全会将集体土地可以入市的范围，限定于“农村集体经营性建设用地”。这其实包含两重限制：第一，并不是所有的集体土地都可以入市，只有集体建设用地才可以入市；第二，并不是所有的集体建设用地都可以入市，只有经营性建设用地才可以入市。

　　就第一重限制而言，其实只要被城乡规划划定为建设用地的集体土地，其实都应入市才对。因为将将农村土地一概单方、无偿规划限定为农业用途，本身就有问题；而且，如果城市化需要占用农村土地，自然应先改变规划；既然规划变了，那么农村土地的用途也被变更为建设用地，为何不可以入市呢？

　　而第二重限制则未免有脱离实际之嫌，因为集体经营性建设用地和其他的集体建设用地(如宅基地)之间，并非判然分明，把宅基地等非经营性建设用地变为“经营性”用地，是很容易的事情。这种区分和限定，既不合理、也无必要，而且监管成本很高，从而难免导致这一要求和限定流于形式。

　　这表明，此次决定中的土地制度改革部分，虽然力度不可谓不大，但又不乏有所保留。其主要原因无非在于两点：

　　1.决策者对集体土地入市可能会危及耕地保护与粮食安全、并造成失地农民大量增加，从而可能影响政治稳定的担忧。当然，这一担忧在很大程度上其实并无必要。粮食安全与耕地保护不能简单地靠限制集体用地入市，关键在于控制政府的征地权，并减少对粮食价格的各种隐性的打压，让种粮真正有利可图；而失地农民未必一定会变成流民，而且如果失地农民真正生活无依的话，还可以通过社会保障制度来解决问题。

　　2.地方政府对土地财政和垄断土地以便于大规模建设严重依赖，以及有关部门不愿丧失土地转用审批权而产生的抵触。之前就曾有一些力度较大的改革设想，但就是因为部门和地方政府的阻力，而被迫夭折。这是中国几乎所有改革都要面临的同样的障碍。这也决定了，尽管此次决定发出积极改革信号，但能够落实到何种程度，仍需谨慎观望。

　　由此便不难理解，为何此次会议决定为何既有大胆突破、又不乏审慎。当然，至少可以确定并欣慰的的是，决策层对于推进土地制度的市场化改革的大方向并未改变，而仍然保持着连续性。