尊敬的女士们、先生们，大家上午好！

    由中国社会科学院主办的系列国际性法治论坛，已经成为中国学术界和国际法学界的一个品牌论坛。第一届论坛由刘海年先生主持的时候我就参加了大会，到现在我已记不得参加了多少次了，每次会议都是一次思想的进步，每次会议也都在推动着中国法治建设的进程。

张文显（吉林省高级人民法院原院长、中国法学会副会长、吉林大学法学院教授）

    今年的法治论坛，以法治与反腐治权作为主题意义很大，这是一个反腐败斗争的前沿实践问题，也是法治中国建设的重大理论问题。在就这个主题发言之前，我首先对本次论坛的举行表示热烈祝贺，也向各位代表，尤其是来自世界各地的专家、学者，表示热烈欢迎和衷心感谢！

    我们都知道，在世界范围内，腐败主要指的是权力腐败，反腐败主要是反对权力的腐败。权力的腐败表现为两个方面：一是利用公共权力谋取私利，二是侵害公共利益和群众利益。在学术界或者在中国反腐败的实践当中，我们可能对前者更为关注，而对损害公共利益和群众利益，而个人可能没有得到实际实惠的腐败重视不够。所以，我们要把两者都要关注起来。当下中国权力腐败已经成为侵害人权、损害公共利益，危害国家安全、社会和谐、公平正义和人民幸福的首位政治祸害，是人民群众深恶痛绝，涉及到党和国家生死存亡的重大问题。

下面我讲四个问题：

一、权力腐败的集中表现形式

    权力腐败主要表现为五种情况：

    1、权钱交易，这可能是最常规的、最普遍的一种权力腐败，就是用公共权力作为交易的资本、商品，与行贿人形成一种利益的互换。从落马的中国这些干部来讲，绝大多数都是权钱交易出事的，所以老百姓生动的说"权生钱、钱生权"。

    2、权色交易，这应该说是权力腐败的第二个阶段，在当下中国这方面的情况也比较突出，就是掌握公共权力的人，利用自己的权力和权力带来的利益，与另一方发生性关系，以达到生理欲望和感情需要的目的。而另一方也与这一方保持一种不正当的性关系，或者雇佣美色来勾引对方，从对方手中获取财务和利益。这些年查办出来的腐败案件，几乎都与公共权力换取美色，情人啊、二奶啊、小三啊等等有关，足以说明权色交易也达到了相当严重的程度。

    3、权权交易，权权交易最主要是两个方面：一方面是一个部门的领导利用在本部门中提拔另一部门领导的亲属为代价，换取另一部门的领导来提拔自己的亲属或者自己下属，李书记提拔了张局长的秘书，张局长提拔了李书记的儿子，这样一种权权交易。还有一种就是各种各样的审批权、职员的配置权，等等，权力和权力之间进行交换。掌握规划的人和土地审批部门之间权力和权力的交换，从而实现集团利益和个人利益。

    4、权力寻租，掌握公共权力的人以权力为筹码，来谋取自身的经济利益，这在计划经济和市场经济双轨制的体制下尤其明显，所以时下在中国有一种非常流行的话，也是一种非常流行的实践叫做"跑部钱进"。"跑部钱进"已经成为经济政治当中最大的潜规则。

    5、权力暴征，这也是越来越突出的，也是具有中国特色或者发展中国家特色的，主要表现为地方政府，或者以地方政府的名义对于农民土地、市民房屋的强制征收、拆迁，尤其是对农民在征收中以极其低廉的价格向农民征用土地，瞬间将这些土地变为政府的国有土地，然后再以高价出售出去，赚取丰厚的利润。比如一亩地在农民那里买来可能就是三四万，出售出去可能就是几十万甚至上百万，这是一种典型的、日益严重的损害群众利益的权力腐败。诸有此类的还表现在税收方面，打着改革的名义，千方百计从老百姓的腰包里掏钱，剥夺公民的合法收入和财产。现在在中国发生的群体性事件，大部分都是因为权力暴征而引起的，这也是权力腐败引起社会不稳的一个突出问题所在。

二、权力腐败的体系性和制度性

    在当下中国和发展中国家，权力腐败呈现出明显的体系性，是公共权力的普遍腐败而不是单一的一种权力的腐败。也就是说，腐败职权的范围很广，概率相当普遍。我想我们可以举几种权力腐败来说明腐败的体系性和制度性：

    首先是行政权的腐败。行政权力无孔不入，公民从摇篮到坟墓，一生都在行政权力的掌控之中。行政机关几乎垄断了所有的公共资源，主导了财政收入，主导了资源配置，主导了城市乡村规划，以及规划所用的土地资源等等。行政权力在大发展的过程当中，项目投资成为发展的主渠道的情况下，审批权也是行政权力非常重要的内容。这么多的权力、这么    多的资源，就构成了行政权力腐败之所以带有更大普遍性的一个基础。

    第二是司法权的腐败。这里主要包括侦察权、批捕权、公诉权、审判权，以及民事执行权、刑事执行权和一些准法律的执行权，比如说戒毒、劳教等等。尽管也有各种程序法的规范与制约，但是司法权力运行当中空间仍然很大。司法权的腐败突出表现为关系案、人情案、金钱案、假案、错案甚至冤案。

    第三种是立法权的腐败。立法权的腐败带有很大的隐蔽性、危害性，而且由于立法不是一次性的法律行为，制定出来的法律是一个时期内长期有效的规范，所以立法腐败带有持续性。在中国，立法腐败已经有很多典型的案例，比如说原来商务部条法司的巡视员郭京毅，就是收受了利益集团巨额的行贿，而在他主导制定的相关法律规范当中，赋予了该利益集团较大的利益空间和不受制约的谋利途径。现在利益集团左右行政规章、部门规章、地方政府规范性文件的制定，已经成为一个非常严重的问题。

    第四种是决策权力腐败。这主要是指在公共权力决策过程当中，用公共运作的方式来实现一种为某个人、某个集团谋取最大利益的一种方式，现在我们的城乡发展规划、重大基础设施建设、重要干部人事任免、重大资金使用、重要工程上马，等等，首先都要做决策。我们看到一些地方明明可以不建高速公路，但是修路的利益集团驾驭了公共权力，所以公共权力就做出决策，要修高速公路，名义上是一种公共事业，但实际上是为那个修路的公司在谋取利益，这在铁路建设、高速公路建设、水利工程建设当中，可以说绝不是个别案例。

    再一个，就是人事权力腐败。有人讲权力腐败当中最严重的可能是人事权力的腐败，因为人事权力的腐败涉及到买官卖官、带病上岗，一些民意基础很差，甚至得不到民意推荐的人也能够当官、晋级，甚至掌握国家重要的权力。比如原来的铁道部长刘志军，在担任铁道部长之前已经被很多人举报，甚至他的老部长就明确表示此人不可重用，但是还是重用了。重用之后怎么样？那就是给了他一个腐败扩张的更大的基础和条件。

    所以从这五种腐败情况来看，腐败绝不是单一形式的腐败，而是公共权力当中带有普遍性的。

三、权力腐败的制度根源

    权力腐败源于权力滥用，而权力滥用则源于制度缺陷，缺乏权力不易腐败、不能腐败、不敢腐败的监督制约制度和预防惩治机制。不是说没有这方面的制度，而是说这方面的制度还不完善，特别是这方面的制度在执行当中还有不到位的情况。那么，这里面我们就要分析一下权力为什么能滥用，权力为什么很容易被滥用，我想主要有这么几个方面：

    1、权力的授予和运行缺乏公开、透明、规范的程序。中国的确有一些国家权力，包括常规权力和非常规权力的授予和运行，缺乏严密的法律程序。比如说，无论是在中央层面还是在地方层面，无论是一个部门还是一个单位，都存在着大量的临时机构、协调机构，而这些机构在宪法和法律当中找不到，甚至在编制当中也找不到。他们实际权力很大，实际掌握着各种资源的配置、各种项目的审批、各种计划的决策，但是在宪法和法律上却没有任何明确的法定授权。由此权力运行缺乏程序性规定，无法保证权力运行的公开性、透明性、规范性等基本要求，也就无法接受国家权力和公众的监督。我作为法院院长审了几个非常典型的案子，涉及到工程指挥部。"工程指挥部"有多大的权力，谁能够从法律上找出来、说清楚？指挥长把一部分资金用来发奖金，有没有这个权力？这就属于权力授予不明确的问题。

    2、权力边界不清。我们有很多权力存在着交叉，甚至权力和权力之间还存在着空档，这样就出现了不少问题，比如现在行政权力和司法权力之间有很多界限不清。我所在的一个地方就有这样的现象，地方政府给法院记功，记一等功、二等功。一个政府，行政机关给司法机关记功、授奖，那么我想这个权力的界限在哪呢？我觉得这是不是违背了行政权力和司法权力的界限，诸如此类，像执行权、监督权，像中央领导同志讲的，这几大权力之间的界限，包括现在司法权力当中审判权、检察权、侦察权、执行权之间是不是有明确的权力界限，这不好说。权力界限不清，这就为权力的滥作为和不作为提供了制度空间。

    3、权力没有边界。这突出的表现在一些地方，党政不分，在一元化惯性思维下，某些地方、某些单位的一把手，比方说党委书记、县委书记、市委书记，他是大权独揽，权力过分集中。在大权独揽的情况下，党委书记也可以审批项目，也可以配置资源，可以进行人事安排，甚至土地出让、工程指挥，招商引资，等等，这些书记都可以做。这样看起来很顺理成章，但实际上在法律上也找不到依据。所以很多市委书记出事出在土地出让上，出在项目审批上，那么我们就想，书记有没有项目的审批权？

    4、自由裁量权过大。这个我不说了，因为大家都知道。

    5、权力缺乏有效的监督和制约，存在着权力失控的现象，尤其是对一把手的监督和制约，往往是形同虚设，软弱无力，甚至无能为力。

四、遏制权力腐败重在依法治权

    既然权力能够滥用，权力滥用必然导致腐败，那么反腐败工作的关键就是依法治权，防止权力滥用，进而防止权力腐败。着力点有三条：

    第一，完善权力不能腐败、不易腐败的法律制度，从源头上管控权力滥用。"不愿腐败、不敢腐败、不能腐败"，我想核心是"不能"腐败。反腐倡廉，重在制度。

    第二，强化监督，形成授权者、掌权者、用权者不能滥用职权的环节。

    第三，习近平同志强调把权力关进笼子里。我们平常都说把野兽关进笼子里，总书记提出把权力关进笼子里，可见权力滥用猛于野兽。怎样把权力关进笼子里？党的十八届三中全会指出了明确的思路，沿着这个思路走下去，中国依法治权、依法反腐的前景一定会很好！

    谢谢大家！

（本文根据张文显教授在中国社会科学院主办的"法治与反腐治权"国际学术研讨会上的主题发言录音整理而成，未经作者审阅。）