《香港特别行政区基本法》附件一第七条规定：“二00七年以后各任行政长官的产生办法如需修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会批准。”按照此规定，香港政改只有“三步曲”。

2004年，全国人大常委会发布《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》，规定：“是否需要进行修改，香港特别行政区行政长官应向全国人民代表大会常务委员会提出报告，由全国人民代表大会常务委员会依照《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第四十五条和第六十八条规定，根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则确定。”

2004年《解释》为香港政改增添了“两步曲”：行政长官提出报告;全国人大常委会确定。由此，香港政改由“三步曲”变成“五步曲”。《基本法》附件一第七条非常清楚，没有争议。全国人大常委会的释法不是出于法律上的需要，而是政治目的。原因在于按照《基本法》附件一第七条的规定，全国人大常委会只有事后审批权，无权事先干预和定调。通过《解释》，全国人大常委会掌握了香港政改的主导权。

香港特区行政长官向全国人大常委会提交的《报告》称：“提请全国人大常委会就 2017 年行政长官及 2016 年立法会产生办法是否需要修改问题作出决定。”全国人大常委会应按照香港特区行政长官的建议，决定同意修改行政长官选举办法，不修改立法会选举办法。除此之外，人大常委会不应有其它要求，以便为香港政改留下讨论空间。

然而，8月31日，全国人大常委会除了做出上述决定之外，还超出行政长官的建议，对普选进行了诸多限制。例如，规定：“提名委员会按民主程序提名产生二至三名行政长官候选人。每名候选人均须获得提名委员会全体委员半数以上的支持。”行政长官《报告》没有提出这个建议，仅提到：“有不少意见认为参选人须至少获得一定比例提名委员会委员的支持才可正式成为候选人，藉以证明该参选人具有提名委员会内跨界别的支持、体现‘少数服从多数’的民主原则，并符合提名委员会作为一个机构作出提名的要求。”

民主有很多原则，“少数服从多数”只是其中的一个原则。公民的有些权利不能通过投票的方式剥夺，无论赞成者有多少。在世界各国选举制度中，“少数服从多数”也不意味着“半数以上决定”。例如，有些国家的总统选举采取一轮制，有些采取两轮制。两轮制意味着“半数以上决定”，而一轮制仅代表“相对多数”。

《香港特别行政区基本法》第四十五条规定：“香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。”

2003年我发表文章《香港行政长官的选举与法律漏洞》，指出《基本法》第四十五条存在致命的法律漏洞，那就是中央不批准港人选举产生的行政长官，该怎么办?这种情况一旦在香港发生，打击是巨大的。香港人会如何反应?游行、动荡是必然的。是否要重新选举?法律没有规定。即便人大及其常委会紧急释法，香港人也未必信服。

全国人大常委会副秘书长李飞在9月1日香港举行的政制发展简介会上发言，指出：“提委会设立的目的在于降低政治对抗、宪制危机，以及民粹主义三方面的风险。”由此可知，中央通过提名委员会筛选候选人，避免出现《基本法》第四十五条的极端情况。设置高门槛不是他所说的“可避免提委会受到操控”，而是严格筛选不听话的候选人。中央和亲建制派表示，任何法律都可以修改，不完善的普选可以继续完善。从设置提名委员会的目的来看，不仅现在，以后提名委员会也很难废除。

全国人大常委会近期的决定也存在一个严重的法律漏洞：如果没有候选人获得提名委员会半数通过，或者只有一名获得半数通过，该怎么办?这两种情况是非常现实的。香港无权推翻全国人大的决定，但是由于决定有漏洞，香港可以借上报的机会，提请全国人大常委会对漏洞进行修补。这意味着全国人大常委会的决定可以有“例外”的情况。

我提出了一个既不违反《基本法》，又能让亲建制派和泛民主派都满意的方案：提名委员会提名候选人时，可对准候选人名单进行一次性投票，得票最高的前三名成为行政长官候选人。为了增加中央和亲建制派候选人取胜的机会，可以在提名之后的普选环节采取两轮投票的方式。行政长官最终人选必须取得半数以上投票选民的支持。