中共中央政治局9月30日召开会议，研究全面推进依法治国重大问题，会议决定，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议于10月20日至23日在北京召开。

十八届四中全会以“依法治国”为主题，预示着作为执政党的中国共产党，将更加注重法制建设和法治理念。建设社会主义法治国家并不仅仅是完善社会主义法律体系的问题，也不仅仅是司法体制改革、依法行政等问题，而是涉及到党、人民在法治国家中的地位问题。

近日，中国网特约中央党校党建部政党制度教研室副主任董亚炜，深入解读全面推进依法治国的重大问题。

中国网：十八届四中全会的主要议程是研究全面推进依法治国重大问题。为什么在十八届四中全会上把依法治国的问题做专门讨论？

董亚炜：早在1997年，党的十五大上就明确提出依法治国的方略。它是从现代国家治理体系以及我们党和国家领导制度，还有整个社会制度化的角度来提出来的。

到如今，中国各个方面确实取得了很大的成就，建国60周年的时候，当时的胡锦涛总书记对经济、社会各方面取得的成就有系统的总结。但不可否认，我们确实也存在很多问题。中国深层次的社会秩序没有一个很好的规范，集中体现在实行市场经济后，中国社会秩序出现的失序的现象。有网友总结说，中国的法治现状是政府“全面立法、普遍违法、选择执法”，官员“权大于法、领导大于法、言大于法”，群众“信访不信法”，“小闹小解决、大闹大解决”，这些都是怪圈。

可以看出，无论是政府层面、官员层面、群众层面，基本上都是没有法律观念，这样的失序现象给中国社会带来很多的问题。尤其是包括十八大以后出现的很多群体性事件，一些非正常、非制度化的利益诉求，其实很严重的。

新一届领导集体，尤其是习近平总书记非常关注这样的现象，他是从现代国家治理体系的角度来看待依法治国的问题的。2014年2月17日，习近平总书记在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上，谈到现代国家治理体系和治理能力现代化的问题，其中就提出了一个目标，十八届三中全会对改革提出了总体部署，就是要实现当时邓小平提出的党和国家制度化的问题，并且总书记谈到了到2020年的时候我们要在制度化、法制化上要取得预期的成就。

中国网：您认为十八届四中全会即将讨论的依法治国的议题，可能会有哪些问题纳入到议题当中？

董亚炜：我认为可能会从以下几点展开：

首先，从国家治理体系角度来看，依法治国是涉及到我们党、国家、社会各个阶层的大问题，所以对依法治国“法”的理解，不能从片面的、狭义的概念去理解，应该把它看作党的领导方式和执政方式中的重要手段、方略。所以我认为第一大问题肯定是跟党的领导方式和执政方面有关系的，是我们党怎么样依法执政、民主执政、科学执政的问题。

第二，从法本身来讲，我们党一直提法律中的四个环节——有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。就是从党的立法到公民的守法再到政府执法，这几各环节肯定都会涉及到的。

立法层面，基本上形成了中国特色的社会主义立法体系，框架有了，基本上做到有法可依了，但是还是会有新的法律去弥补一些空白。跟市场经济都有关系的，跟大家切身利益有关的一些，比如说房产税、遗产税等一些法律等等；

在执法环节，我认为十八届四中全会肯定会有一些新的规定，规范政府今后的执政方式，做到有法必依，这确实需要一些外部环境来改变。比如说，要改变政府唯GDP的政绩观，真正地成为公共的、服务型的法治政府，就是说政府该干什么、不该干什么，都需要做出进一步的规定，明确政府在市场中的角色定位和职能。十八大以来，李克强总理在国务院的多次会议上也谈到这个问题，政府要确定职能范围，哪些事应该放权，都需要法律明确下来。

从社会层面来看，应该让公民自觉守法。在日常生活中，在行为方式中，要牢牢树立法的观念，让大家从意识上把法放在第一位。

第三，今后我们要处理好党如何领导司法的关系，包括司法体制改革，包括群众反映很强烈的公正司法、执法问题。关于这方面，十八届三中全会已经出台很多措施，也有一些地方在试点，探讨如何让政府行为更加地受到法律的约束、受到公民的约束，使政府与公民之间、公民与公民之间真正地成为平等的主体。

所以，在十八届四中全会上，司法改革肯定是很重要的内容，这也是涉及到行政体制和政治体制的比较大的问题。

第四，我认为这次十八届四中全会可能会从价值观的角度，从法治文化的角度，教育人民怎样去普法、守法，加强法治教育。使法治理念和法治意识进入到整个社会，这是与核心价值观相联系的。核心价值观包括爱国、诚信、守法等内容，所以四中全会也会在这方面出台一些具体措施。

第五，根据我们中国特殊的领导体制来讲，我们党自身的改革，包括总书记讲的党的改革的制度创新，如何适应依法治国这一治国方略，使它们对接起来。

现实中很多时候社会上的失序现象，在一定程度上都是由于我们党的领导方式、与依法治国方略不匹配产生的，在这方面我们要进行很多的改革。因此我认为在十八届四中全会上，我们党的领导人如何去从工作机制上、从领导方式上、从行政体制上主动地与依法治国接轨，关于这些方面的讨论是少不了的。

第六，怎样使我们现有的政治体制充分发挥作用。从1954年《中华人民共和国宪法》通过以来，我们确立了人民大表大会的根本政治制度，但到今天，这一制度的功能发挥得不是很好。因此需要一些新的决策和措施来保障人民代表大会作为权力机关，真正地在今后的国家治理体系中发挥它的作用，这是需要下大功夫要保障的，也是需要有具体措施的。

中国网：如何保证“党在法内”？

董亚炜：其实“党在法内”是一个大家都非常关注的话题，也是一个非常重大的理论问题，在这个理论问题上很多人存在认识误区。在这一问题上，基本上有两种极端的观点。

一种学术观点认为，中华人民共和国是工人阶级领导的，《中华人民共和国宪法》是在中国共产党的领导下制定的和修正的，既然是这样，共产党不受法律限制也是合理的。

另一种学术观点则认为，中国共产党应该像西方的政党一样，在法内活动，认为在任何国家都应该是宪法大于党的。

这两种观点都是有片面的，都是没有从一个国家特殊的经济社会和政治体制出发来谈这个问题的。要探讨这个很重要的理论问题，首先要解释清楚“法”是什么？如何理解“法”的概念？

按照马克思主义理论，法是统治阶级意志的表现。那对于我们国家来讲，我们共产党领导的人民当家作主的国家，法必然是党和人民意志的体现。共产党代表了人民的意志制定了法律，这就意味着既然人民是有权利制定法律的，那共产党必然也有权制定法律，包括《宪法》；但同时，根据马克思主义，共产党带领人民创造历史，但是创造历史不是随心所欲的，是要根据一个国家经济社会发展的客观现实，包括它发展的阶段来创造历史。这意味着共产党必须要尊重几个基本规律来行事，比如说社会主义建设的规律，人民当家作主的规律，包括人类世界客观发展的规律。

既然尊重规律，就必须尊重作为意志体现的法律本身。也就是说，我党领导人民制定法律，但是党必须在自己制定的法律内活动。 党在法内活动，其实解决的问题就是党怎么样处理好与人民意志之间关系的问题。在我们国家，人民意志的反映就是我们党的意志。

同时也要注意，共产党是无产阶级的先锋队，要带领人民进行社会主义建设，那党自身首先必须做到先进，首先要把握规律，了解人民的诉求，还要把握社会主义发展阶段的特点来制定法律。在这个过程中，其实党与法之间就是一种互动关系。

要真正地制定符合社会发展规律的法律，就必须去了解人民的意志，必须有一个民主的机制作为保障——这个民主的机制就是党与人民群众之间的关系。从这个角度讲，党与法之间的关系就应该按照这样的一种基本关系去处理，而不是说把党与宪法对立起来。

中国网：中国为什么不能实行西方“三权分立”式的司法独立？

董亚炜：在中国实行西方“三权分立”式的司法独立，这种观点是非常危险的，同时是没有根据中国特色这种特殊的政治和社会体制来考虑问题。

首先，美国的司法独立本质，其目的是为了使美国的司法不受到民主体制的影响。在美国的政治家看来，民主体制是多数人的政治，所以美国的宪法制定司法独立这一条款，就是为了保护所谓的私有财产神圣不可侵犯的。这就意味着，无论哪个党执政，都不能触及到市场经济体制或者说资本主义社会的基本经济运行的根基，所以才提出了司法独立的法律理念，其目的就是为了保护资本在社会中的绝对统治地位。

我们不能提美国的“三权分立”式的司法独立，因为目标是不一样的。他们的目标是保护私有财产稳定，而我们的目标是实现社会主义，社会主义国家就是想如何使社会更加公平。国家要对社会财富进行分配，如果说司法完全独立的话，脱离党的领导的话，就意味着包括经济领域或者是财产领域，脱离了人民的意志。如果没有党对司法的宏观上的领导，社会变革、社会公平就失去了政治保障，所以“有形手”的存在，我觉得这个是司法不能独立的一个根本的原因。

另外，反观美国的法律，美国今天的司法已经跟当时的司法独立有很大的差别了，今天美国的司法也受到到美国政治很大的影响。如今，在美国私有财产也不绝对是神圣不可侵犯的，美国的宪法也对私有财产的概念做出了很多变更——当私有财产涉及到公共利益时，可以有变化的。

当然我不反对在具体的案子上必须有司法的标准，有专业精神，但是这不能绝对否定党在法制领域、司法领域中的领导地位和领导权力，这个政策一定是要由党来把握的。

中国网：早在2004年，《全面推进依法行政实施纲要》当中提到，十年之后，也就是2014年，要基本实现建成法制政府的这个目标。您认为，就现在的情况来看，目标实现了吗？

董亚炜：总体上来看，包括我们党对这个问题认识已经到了比较理性的程度了，就是说我们已经清楚地看到依法治国的方略在我们这样一个现代国家治理体系中重要地位，所以我们党才会提出来在十八届四中全会上专门讨论这一问题。

第一，至少我们从传统的“人治”时代到现代的“法治”时代，尤其是理性地专门去讨论，把它放在改革的全局中去落实，这是一个很重要的成就。说明我们党对依法治国这种现代治理方式的认识的一种高度。这是根据我们党1976年以来，几十年正反两方面的经验得出的一个很重要的历史经验，也是新一届领导集体执政成熟的体现。

第二，中国特色社会主义法律体系基本上形成了。一方面，我们的理念、认识、理论，包括党如何领导，基本上上形成了比较完善的制度和法律体系；另一方面，如果1994年实行市场经济体制起算，到今天二十多年的时间，我们各方面的法律基本上是比较完备的，基本框架已经具备。

第三，我们具备了基本的政治机构和政治制度，这是非常重要的。从机构上来看，我们党从立法到执法，到法律监督，其实是非常完备的。从人大的立法到政府作为行政部门的执法，再到公检法的司法监督，再到我们探索的人民群众参与的法治过程也是非常完备的。这几个方面都是值得肯定的，这也是我们今天在新的历史起点上探讨依法治国必须具备的基础。

第四，随着我们改革开放与现代社会主义民主政治的发展，群众的法治思维还是有的。中国社会，确实有一些失序的现象，但是总体来讲，社会稳定、法治秩序，和行政效率在现代国家治理中还是非常好的，这是必须肯定的。

有了这几方面的成就，可以说我们的依法治国确立了良好的基础，取得了阶段性的成果。但是在取得这些成就的同时，也存在着非常突出的问题——我们的执政者，尤其是我们的政府部门，还没有很好地依法行政，这是一个关键。

由于政府没有处理好依法行政的问题，由于政府还存在着“权大于法”的现象，所以人民群众在进行利益表达的时候，才会“信访不信法”，这是非常大的问题。所以，在依法治国过程中，政府如何首先做到依法行政依然是一个难题。当然，这样的历史课题与中国特色的社会主义市场体制的完善是有关系的，因为政府职能、定位、角色都不是很清楚，没有明确的越界，人民群众在现实问题中就会在法律和政府权力之间选择政府。

实行社会主义市场经济之后，有很多问题，比如说民营经济产权保护的问题，公有财产权如何行使，很多方面与市场经济体制发展已经不相匹配；国家如何调控市场经济，如何对市场经济体制带来的财富分化进行再分配，包括接下来要面临的中国社会保障体制如何建立等问题，都需要有明确法律规定，这些都是我们要面临的挑战，需要进一步研究。总之，在社会主义市场经济体制条件下，我们如何处理好党的领导与法治之间的关系，这确实是一个新问题。

中国网：刚才也提到要让人民代表大会发挥作用，有哪些具体措施可以提高人民大表大会的地位，发挥其作用？

董亚炜：人民代表大会作为我国的根本政治制度，是最能体现人民意志的，这是社会主义制度的优势，坚持和完善人民代表大会制度是与我们党的奋斗目标是一致的，今后我们肯定是要加强它。主要是从以下几个方面着手：

第一，让人民代表可以真正行使法律赋予的权利，最重要的权利就是人民代表所具有的决定国家和政府领导人的权利。习近平在9月5日，纪念全国人大60周年的讲话中说，社会主义国家的人民不仅有选举权，也有决策权。

下一步要做的，就是使人民代表大会真正地对各级国家政权机构的领导人行使选举和表决的权利。这就要求我们，党领导的干部制度要与人民代表大会制度相衔接。我个人认为，可以把党对干部的任免权与人民代表的表决权结合起来，真正做到党的领导与人民当家作主的统一。

第二，真正地使国家各级政权机构的领导对人民代表负责，对人民负责。现在很多地方并没有解决好对人民负责的问题，更多的是一种对上负责，以后应该探索让政府领导人在任期之内向人民代表述职，接受人民代表监督，让人民代表来检验领导是不是真正地实现了他在当选时所兑现的承诺。真正要把这个制度落到实处，需要我们在相关环节上有所突破。

除了干部管理制度与人民代表大会制度的衔接外，还有一个很重要的方面就是财政的预算体制的改革，让人民代表对财政预算有表决权。每年庞大的“三公”经费之所以屡禁不止，财政资源浪费很重要的一个因素就是人民代表对财政预算没有真正的表决权。

如果把人民代表对政府官员对财政预算拥有真正的表决权，人民代表在官员任命政府财政两方面真正表决，那么人民代表大会制度的作用得到充分发挥，政府官员的施政动机和行为方式就会改变，就会对人民代表、对人民真正地负责。

第三，人民代表大会想真正地发挥作用，必须在人民中间有威信，要加强与人民之间的联系。我们的人民代表不是美国的议员那样的职业政治家，也不是官员，人民代表来自人民，体现所有老百姓的意志，人民代表要想发挥作用，就要得到老百姓的认可。人民代表要代表人民的声音，就要求人民可以随时对人民代表进行监督和撤换，这就要求我们进一步完善人民代表大会制度，通过各种机制加强代表与人民的联系，倾听人民的呼声。

人民代表大会发挥其作用有一个重要前提，就是我们党要自觉提高科学执政、民主执政、依法执政的能力。加强人民代表大会制度，做好制度衔接，不是削弱和否定党的领导，更不能出现权力真空，让权力落到一些部门和个人，或者少数人手里，而是要把权力真正赋予人民。

习近平总书记在9月5日庆祝全国人民代表大会成立60周年大会讲话中说得很清楚，“我们必须坚持国家一切权力属于人民，坚持人民主体地位，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”。总用传统的领导方式来领导人大制度，显然已经不适应依法治国的要求了，我们要用法治思维的方式来领导人民代表大会制度，这对党自身、对官员都提出了很高的要求。

中国网：改革对中国的经济社会发展来说，影响非常大。如今中国经济和社会发展到这个程度，如何处理好稳定和秩序的关系，来防止改革和法治“两张皮”的现象？

董亚炜：从改革和法治的角度来看，其实改革和法治代表着两种不同的价值，法治是人民意志的体现，代表的是一种相对稳定的秩序，尤其是宪法，就要把这样一个基本制度确立起来；而改革更多地是一种根据经济社会发展的现实不断地作出的调整，是一个动态的过程。

习近平总书记曾经指出，中国的改革要在法治的秩序内进行，就是说改革不能越过一些基本的底线和边界，改革不能把中国社会主义的基本道路、制度发生改变。总书记还指出，“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须完整理解和把握全面深化改革的总目标，这是两句话组成的一个整体，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。我们的方向就是中国特色社会主义道路。”

也就是说，改革和法治都有一个大前提，就是中国特色社会主义，凡是不利于我们中国特色社会主义发展目标的都可以改革，我们改革的目标就是更好地实现中国特色社会主义。

中国网：在十八届四中全会开完之后，甚至更远的未来，我们的法治之路最大的挑战是什么？怎么样去克服这个挑战？

董亚炜：中国最大的挑战，就是中国现代化能否顺利实现的问题，中国社会转型正在经历一个非常复杂深刻的过程。

依法治国看上去是一个具体的治国方略，其实它代表着一种新的思维方式，新的文化观，新的国家治理模式和政治发展之路。

为了实现这样的历史任务，首先，作为马克思主义执政党，要真正做到用一种先进的文化和价值观来以把握和引领社会的发展，要把握历史发展的大势，认识到依法治国是人类政治文明的高级阶段，我们应该主动适应这样的历史过程。这就要求我们党依靠自身的先进性，不断转化革命思维的方式，用符合社会主义市场经济体制要求的法治思维依法执政，在这方面要加强教育。

第二，依法治国对我们党来讲是一种新的执政方略，是新的执政方式，没有经验可寻。历史上也没有任何一个社会主义国家在带领人民进行创造历史的过程中，是通过法治的方式来创造历史的，这确实是一个新的挑战。

第三，让法治真正为社会意识层面接受，这是更大的难题。法治意识涉及到文化的问题，我们应当确立与市场经济体制相适应的价值观，社会主义核心价值观提出来“法治”的价值，要真正社会层面接受党的主张，需要培养社会的法治意识，这就要求我们党用先进的文化、先进的价值观来引领社会，并把它纳入到我们的国民教育。当然党作为先进分子，要让大家接受先进的主张，就必须处理好党的先进性与人民群众的普通的社会意志之间的关系，通过一系列的环节去建立起沟通机制。

第四，建设一个法治国家，需要一个很好的法治环境，需要一个公平有序的社会。一个没有公平正义的社会，一个贫富分化很严重的社会，一个腐败泛滥的社会，依法治国的目标是不可能实现的。